应急管理与危机公关

突发事件处置、媒体舆情应对

和信任危机管理

唐钧著

中国人民大学出版社

·北京·

图书在版编目(CIP)数据

应急管理与危机公关：突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机管理/唐钧著.—北京:中国人民大学出版社,2012.9

（公共危机与风险治理丛书）

ISBN 978-7-300-16464-9

Ⅰ.①应…Ⅱ.①唐…Ⅲ.①突发事件-公共管理-研究-国Ⅳ.①D63

中国版本图书馆CIP数据核字(2012)第227211号

定价48.00元

目录

封面

扉页

版权页

“公共危机与风险治理丛书”总序

致谢

前言：危机管理的新形势与新趋势

危机源头篇：三重危机

第一章 危机源

第一节 死伤和经济损失的危机

第二节 社会负面影响和社会恐慌

第三节 信任危机

应急管理篇：处置突发事件，应对死伤和经济损失为主的危机

第二章 危机特征

第一节 信息不对称导致科学决策难

第二节 灾民心态与恐慌症

第三节 连锁反应与“善后难”

第三章 中国特色应急管理

第一节 “横到边，纵到底”的格局

第二节 “标准化，全统筹”的部署

第四章 风险管理

第一节 从应急管理到风险管理

第二节 风险政务

危机公关篇：优化形象，应对社会负面影响

第五章 危机公关：形象危机应对

第一节 危机公关的“空间”原则

第二节 政府形象危机的应对

第三节 企业形象危机的应对

第六章“媒体牌”：广而告之的技巧

第一节 媒体的特征与机理

第二节 牵着媒体走

第三节 打好“媒体牌”

第七章“舆论战”：直面社会心态

第一节 舆论炒作

第二节 舆论机理

第三节 舆论战的实质是社会心态博弈

信任管理篇：新形势下的群众工作，应对信任危机

第八章 信任危机应对

第一节 信任危机应对的重要前提：有理有据

第二节 信任危机应对的科学模式：尽责尽义

第三节 信任危机应对的科学操作：全心全力

第九章 信任危机管理

第一节 社会稳定风险评估：信任危机管理的长效工作

第二节 纠纷调处和群众工作：信任危机管理的社会工作

第三节 社会维稳：信任危机管理的顶层设计

参考文献

后记

“公共危机与风险治理丛书”总序

在漫漫的历史长河中，危机的出现与人类长相伴随，人类的发展与危机紧密相关。随着现代化程度的提升，人类逐渐享受到繁荣和文明带来的成果，战胜危机的能力也显著增强；但与此同时，人们却更加强烈甚至前所未有地感受到危机所带来的冲击和影响，遭受到危机所产生的威胁和损害。其原因是多元而复杂的，它涉及人类政治、经济、社会、科技、环境等各个方面、各个领域；既有外界客观因素的作用，也有人的主观认知的影响。但无论如何，危机都已成为当今人类社会共同面临的重大挑战，加强对危机的研究和应对是世界范围内各国政府和人民的理性选择。

危机的本质是风险，危机是风险的极端表现形式。当今时代，人们讨论危机问题一个不可脱离的大背景便是风险社会的日渐形成。在这一真实化的语境下，越来越多的人认识到，要想有效地预防、化解和消弭危机，不仅要更好地理解和管理危机，还要更好地理解和管理风险。与显性、非常态的危机相比，从隐性、常态的风险着手，能够找出各种可能导致危机的风险源，并提前介入干预风险，以将危机遏制于萌芽状态。从这个意义上讲，对风险的管理是实现危机管理目标和价值的最佳路径；也唯有从风险入手方可能解决目前和未来我们所面临的风险社会的悖论与困境。

进入新世纪以来，中国开始意识到危机对经济社会发展乃至国家战略的重要意义，并将危机管理摆到重点加强建设的突出位置上来。我国的危机管理开始步入快速发展的良性轨道，在理念、体制、机制、法制、资源保障等各个方面均取得了长足进展和巨大成就。但在取得成绩的同时，我们亦面临着一系列问题和挑战，如如何将危机管理的重点从危机准备转移至日常舒缓和预防上来；如何将危机管理的重心下沉到地方和基层；如何加强市场化和社会化力量的参与；等等。这些都是我们下一步在巩固应急管理成果并将应急管理引向深入的过程中必须思考和予以解决的问题。需要指出的是，这些问题在很大程度上超越了应急管理的范畴，而涉及更深层次、更为复杂的问题。从根本上说，它是一个如何对危机与风险进行治理的问题，需要长期化、常态化、制度化的努力，而非一味催生式的短期行为过程。

强调对危机与风险的治理，就是要广泛地考量同危机与风险有关的所有因素，有效地协调受到危机与风险影响的各方关系，合理地分配现代社会的力量体系及其权责。具体而言，就需要进一步提高政府和全社会的危机与风险意识、知识和应对能力，需要建立和优化相关的体制机制法制等制度设计，需要政府管制和市场诱导相结合的治理方式，需要公民自治和社会共治相交融的治理格局，需要先进科技的运用与支撑，需要全球与区域间的交流与合作。一言以蔽之，通过这种改善后的制度安排，能够有机地整合所有相关的知识、技术、立场、力量和资源，实现对危机与风险的有效治理，从而更好地应对风险社会带来的变革与挑战。在风险社会，对危机与风险的善治无疑应当成为追求整个社会的善治中所不可缺少和越来越重要的组成部分。

从正常的常态管理，到对危机的非常态管理，再到对风险的常态管理的回归，这体现的是管理理念和管理形态的超越与提升，体现的是将常态管理与非常态管理相融合、在常态中管理非常态的更高层次的管理境界。在当今这一急剧变革的历史条件下，紧密联系和适应与传统社会已大不同的管理情境与时代背景，加强对公共危机与风险治理的研究，是中国公共管理学所必须肩负的历史使命，也是中国公共管理学扩大学科知识增量、反馈国家社会建设的重要契机。

正是在此思想指导之下，我们与中国人民大学出版社合作，组织出版了这套“公共危机与风险治理丛书”。希望通过我们的研究努力，能够较为全面和深入地反映公共危机与风险治理领域的现状、问题与趋势，使这一领域在未来得到更好更快的发展，更好地服务于国家、社会和人民。

张成福

2009年5月

致谢

本书长期开展的一系列研究，获得了以下课题项目的资助与支持：

（1）教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“国家公共危机安全管理系统研究”（03JZD0021）；

（2）国家“985工程优势学科创新平台项目”；

（3）科技部国家软科学研究计划项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究”（2010GXS1B025）；

（4）质检公益性行业科研专项“公共事务管理活动风险管理技术及标准研究”（201110254）；

（5）北京市与中央在京高校共建项目2010“社会转型与公共治理”项目。

前言：危机管理的新形势与新趋势

随着国内外环境的变化，三重危机源导致复合式危机管理的格局逐步成型；风险管理、媒体舆情应对、社会心态引领、信任危机管理等已是必然趋势。

一、三重危机源，导致复合式危机管理的格局

当前已逐步形成三重危机源：第一，死伤和经济损失的危机，是指以死亡人数和损失金额为危机的界定标准，通常适用于《中华人民共和国突发事件应对法》界定的突发公共事件类的事故灾难。第二，社会负面影响和社会恐慌的危机，是指造成社会负面影响、对形象有较大伤害，或引发大规模利益相关群体恐慌的危机。突发公共事件、矛盾纠纷等均可能导致这类危机产生，虽然在当时可能无伤亡或损失，但其所引发的社会影响却深远和难以清除。第三，信任危机，是指由于主体负有责任，或当事人、群众的误解而导致的不信任危机。质疑易导致危机应对的低效、无效，甚至被全盘否定。

上述三重危机源还不断呈现出相互融合的趋势，单起事件也往往兼有三种类型的危机。因此，危机应对已逐步演变为“技术—心理—社会”的复合式危机应对：以技术手段（突发事件的现场应对和管理）应对人员死伤等生理问题，以心理手段（媒体、舆论、心理干预等）应对社会恐慌等心理问题，以社会手段（信任危机应对和管理）应对社会失范、秩序混乱等社会问题。

二、突发事件的特征，推动应急管理升级为风险管理

突发事件的特征在客观上影响着危机管理的成效。特征一，信息不对称：现场信息的不全不准，瞬息万变，一方面难以支撑科学的决策，另一方面直接导致了“社会倒逼”的压力加剧。对此，“政府主导型”应急亟待强化。一是要求运转高效、配合协调、口径一致；二是要求相关部门和官员要适应“社会倒逼”的压力，全面提升应急反应的能力。特征二，社会学意义上的“暴民效应”：冲突状态下的非理性和行为盲目。一是心理焦虑易导致社会恐慌，对此，心理疏导和秩序规范需齐抓共管；二是“善后难”凸显，对此，物质赔偿和精神慰藉应双管齐下。特征三，“冰山效应”和连锁反应：矛盾积压导致应对单起事件时面临以往积压危机的压力，并因为负面连锁反应而适得其反。对此，各部门应注重对积压问题的清理和防范，并通过标准化和规范化，有效阻止负面连锁反应的爆发或恶化。

近年来，我国应急管理的“一案三制”——“横到边，纵到底”的应急预案，“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”的体制，“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的机制，有法可依、有法必依的法制——进步明显、成果显著。但是，传统的应急管理已无法全面应对三重危机源，更难以有效应对复合式危机，因此推动风险管理的有效应用势在必行。从被动应急，转变为主动防范；从内部管理，转变为风险沟通；从事后处置，转变为常态监管；从无法考核，转变为绩效管理；从政府独揽，转变为共同治理，并不断建立健全中国特色的风险政务。

三、社会负面影响源于媒体不实报道，根在社会心态引领

社会负面影响的表浅层面，一是政府和企业的形象危机，二是群众的社会恐慌。危机公共关系成为应对的实操策略，在一定程度上有助于改善形象、舒缓恐慌。

社会负面影响的直接原因是媒体的不实报道，表现为对危机的放大和变异。而其产生的恶性影响往往对危机管理和整个社会造成巨大损失。因此，政府各部门要高度重视媒体应对、舆情研判等具体的操作工作，尽力改善形象，舒缓恐慌。

社会负面影响的较深层面表现在，媒体和舆论的根在社会心态。虚拟信息空间的序列规律和传播机理，实质上是现实社会中社会心态的映像。因此无论是媒体舆论工作，还是新形势下的群众工作，关键都在于社会心态的正确引领。对此，良好的媒体公共关系是危机应对的利器，准确的舆情研判和应对是危机管理的重头戏，但这些仅是技术和管理层面的操作，在深层次的社会应对方面，关键还是引领社会心态回归到应然的社会秩序上来，以阻止危机在社会层面的潜在破坏连锁反应。

四、危机管理的社会价值是增进信任，信任危机管理是危机管理工作的基础

信任危机的应对和管理工作确实是艰难险重的。信任危机在社会层面的破坏远甚于经济损失，其机理复杂且长期发生影响。

信任危机应对要防范和消弭双管齐下，“有理有据、尽责尽义、全心全力”是实践证明的有益之道。

信任危机管理则立意高远。社会稳定的风险评估从根本上是信任危机的风险评估，矛盾纠纷调处在实践中是获取群众信任的工作，社会维稳的实质是全方位做好信任管理的顶层设计，并在此基础上对应急管理、风险管理、危机公关进行统一领导、综合协调，开展有效的绩效管理、主动问责、风险防控、矛盾调处等综合工作。

因此，在现今社会，危机管理的社会价值实质上是在维系信任的基础上，增进信任，提升政府公信力。信任危机管理要作为危机管理、风险管理、危机公关的基础。在危机管理中设定维护和恢复政府公信力的基准，在风险管理中纳入防范和抵御信任风险的指标，在危机公关中设置信任底线来开展公共关系活动。信任危机管理作为危机管理各项工作的基础，既要在危机应对操作中不失分，更要在善后、媒体舆论等社会服务管理创新中持续得分，这样才能全面凸显危机管理的社会价值。

唐钧

中国人民大学危机管理研究中心主任

风险治理与科学管理网（www.999cn.org）

2012年8月

危机源头篇：三重危机

传统的危机是指自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，随着社会的发展，危机也显现出多元化的特点，四类突发事件已经不足以涵盖所有的危机。

危机的界定有多重标准和多种类型。一般而言，危机是指危险的状态和造成恶性后果的事件，灾难、突发事件、风险皆为典型的危机。灾难是严重的危机，是指由于自然灾难（天灾）和人为灾难（人祸）导致的、具有极端性和社会秩序破坏性的危机，能够造成严重的环境破坏和负面的社会影响。突发事件也是严重的危机，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。风险则是指可能发生的危机的概率。我们认为危机包括三重：死伤和经济损失的危机、社会负面影响和社会恐慌的危机、信任危机（见下表）。

三重危机源及其主要危机项

死伤和经济损失是客观的，社会负面影响是指事件引发的形象危机或公众对特定事件的恐慌，而信任是公共关系的根基，三者的关系如下图所示。

三重危机源的关系图

死伤和经济损失的危机是指突发事件发生时产生的人员伤亡、经济损失、环境破坏等，一定程度上，这类危机所造成的伤害具有不可避免性。

社会负面影响和社会恐慌的危机包括两个层面：第一，基于突发事件发生的原因或突发事件应对过程中公共部门、企业等主体的不当行为，导致衍生危机、再次伤害的发生，损害了主体的形象，造成负面影响；第二，由于突发事件客观的死伤、经济损失所导致的相关A利益群体的恐慌，包括心理上安全感的缺乏和行为上的非理性。

信任危机所造成的伤害是最为严重、最难修复的。一方面，死伤和经济损失可能导致群众对政府防灾、减灾能力的不信任；另一方面，形象损害和社会恐慌也会导致公共部门的公信力、企业的信誉等下降，产生危机。同时，多方面的原因导致信任危机的处置难度较大，既有主客观的原因，也有社会环境的影响。

明确危机源是应对危机的前提和基础，危机源的多样性导致了危机应对的复杂性。

当前危机的重要趋势是复合式危机。复合式危机，是指由于上述三重危机的紧密组合，导致了一个危机事件同时具有三重危机源的形式。而危机源的组合，也导致了复合式危机的三重罪：人员死伤和经济损失、负面社会影响、公信力和形象损害（见下表）。

复合式危机的三重罪及任务

复合式危机的具体表现，又有着多种细化类型。第一种，是从第一重发展为第二、第三重，这是最为常见的危机三重罪演变；第二种，是以某类型的危机为主要形式，结合其他类型的危机，构成复合式危机；第三种，是以某类型危机为主，不断衍生出其他类型的危机，形成了连带式危机。

复合式危机的应对：第一，确保危机的三重性质不扩散；第二，合理地追究责任；第三，科学地消除社会影响。

第一章 危机源

第一节 死伤和经济损失的危机

第二节 社会负面影响和社会恐慌的危机

第三节 信任危机

第一节 死伤和经济损失的危机

一、界定与分类

死伤和经济损失的危机，是指以死伤人数和损失金额为危机的界定标准，通常适用于突发公共事件类的事故灾难。

死伤和经济损失的危机主要包括传统的四类突发事件，依据《中华人民共和国突发事件应对法》，传统的突发事件分类以政府为中心，包括造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

死伤和经济损失的危机，着重于两个方面：一是生理问题，突出人员的伤亡。二是物理问题，突出环境的破坏。

（一）自然灾害

该类危机主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等自然灾害引发的危机。

我国每年都会发生旱灾、洪涝、风雹、台风、地震、沙尘暴、雪灾和低温冷冻等自然灾害，给我国国民经济和百姓生活造成了严重损失。经民政部会同水利部、农业部、国家统计局、中国气象局等部门共同核定，2000—2009年，我国自然灾害带来的影响情况见表1—1。

自然灾害不仅导致人民受灾和经济损失，更带来了负面社会影响，公共部门需要开展危机应对来稳定社会，维持安定团结。

表1—1 我国2000—2009年自然灾害带来的影响

续前表

注：“—”表示暂无数据。

资料来源：民政部2000—2009年各年民政事业发展统计报告，见中华人民共和国民政部网站。

（二）事故灾难

该类危机主要是指工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等引发的危机。

以我国2007年上半年全国非煤矿山事故（除了煤矿山事故外的矿产类事故）和2011年上半年全国道路交通事故为例，根据有关部门公布的分析报告，统计得出表1—2、表1—3。

这些事故灾难不仅导致了人员伤亡，更产生了重大的负面社会影响，迫使公共部门必须应对社会公众对于安全生产的质疑。

表1—2 2007年上半年全国非煤矿山事故按月分布表

资料来源：2007年上半年全国非煤矿山事故分析报告，见http://www.chinasafety.gov.cn/files/200707/25/F_c22da9c3800742baadd3ac7a59c80af1_0725fmks.doc，2007-07-25。

表1—3 2011年上半年全国道路交通事故情况

资料来源：2011年1—2月、一季度、4—5月、上半年全国道路交通事故情况，见中华人民共和国公安部网站。

（三）公共卫生事件

该类危机主要是指传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件引发的危机。

以我国部分突发传染病病例和重大中毒事件及食品安全犯罪案件为例，根据有关部门公布的数据，统计得出表1—4、表1—5和表1—6。

公共卫生事件的爆发，不仅导致了疾病和死亡，更引发了社会的恐慌，需要公共部门稳定人心，保持和谐的氛围。

表1—4 卫生部公布的全国甲型H1N1流感病例

资料来源：卫生部公布的2009年11月至2010年2月各月全国甲型H1N1流感防控工作情况，见中华人民共和国卫生部网站。

表1—5 卫生部通报的2011年全国食物中毒事件情况

资料来源：卫生部办公厅关于2011年全国食物中毒事件情况的通报，见http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsyjbgs/s7869/201202/54200.htm，2012-01-20。

表1—6 2010年十起典型食品安全犯罪案件

续前表

资料来源：公安部公布2010年十起典型食品安全犯罪案件，见http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3553/2917788.html，2011-01-30。

（四）社会安全事件

该类危机主要是指恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件引发的危机。当前，社会安全事件中，影响恶劣的是“综合性的报复社会的杀人事件”。杀人犯认为周围的人都过得比自己好，社会对他不公平，以杀人来报复社会。这些持续几年，甚至十几年的连环杀人案件，不仅带来了公民的伤亡，更导致了当地群众的惶恐不安，需要公共部门稳定公众的恐慌情绪，维持正常的生活生产状况。

综上，天灾人祸导致公共部门必须启动科学的危机应对，处理社会各方面的关系。

二、公共场所安全问题凸显

除上述四类传统突发事件以外，当前同样严重的死伤与损失的危机问题是公共场所的安全问题，街头人质挟持案、路面坍塌事故、公交车爆炸等公共场所突发公共事件频繁发生，公众的人身和财产安全受到威胁。区别于传统的危机分类，公共场所安全问题是以群众为中心的一类危机。

在持续建立健全各项制度措施并取得良好成效的同时，公共场所的安全保卫和应急处置在某些方面、在一定程度上不断暴露出反应滞后、力量不足等问题。公共场所危机自身具有的特征，要求相应的应急处置能力有所升级和提高（见图1—1）。

图1—1 公共场所危机的特殊性与应急处置能力要求

（一）突发性与现场快速处置能力

公共场所危机的突发性特征，要求具备强有力的现场快速处置能力。

危机的突发性是指危机事件突然爆发、猝不及防，在较短时间内对社会公众的人身和财产造成损害。例如，2011年4月，湖南长沙一名男子驾驶水泥罐车连撞13辆汽车致5死6伤
【1】

；5月黑龙江哈尔滨市公交车站爆炸造成多辆公交车被引燃
【2】

；等等。为最大限度地减少危机造成的损害，必须在有限的时间内快速反应、及时处置。

强有力的现场快速处置能力有三方面的要求：第一，有效的处置力量，针对常见的公共场所公共安全事件尤其是高危频发的危机，要求具备涵盖武装、消防、搜救、医疗等多种力量的专业化队伍，以及技能完备的常备应急队伍。第二，反应迅速，在危机爆发的第一时间能快速出击，有效阻止危害的扩散、减少危机影响的范围。第三，训练有素，通过定期的实战演练，夯实处置力量的实战技能，在危机状态下实现预案的有效应用，同时最大限度地发挥处置流程的标准化操作等制度保障的作用。

（二）连锁反应与科学决策能力

公共场所危机的连锁反应特征，要求具备科学决策的能力。

危机的连锁反应是指危机具有蔓延效应，即单一危机的爆发往往引发连带性危机、次生性危机和复合性危机。如自然灾害、安全事故等单一或局部的突发事件如果处置不当或不及时，可能造成城市中交通、通信、供电、供水等城市生命线的瘫痪，导致危机的蔓延和危害的扩大。减少危机的损害，须迅速切断连锁反应，其根本途径在于提高应急处置决策的科学性。

科学决策能力有三方面的要求：第一，及时、有效地控制事态的发展，防止危机蔓延和事态的扩大，主动减少危害带来的损失。第二，全面、妥善地处置危机和善后事宜。一方面需要持续关注危机现场当事人以及相关利益群体的行为和心理，避免人为次生性危机的发生；另一方面需要预防危机的发展可能对城市生命线带来的损害，提前做好防范措施。第三，主动规避引发连锁反应的风险，应急处置时须特别注意避免因处置不当导致危机的蔓延和多中心型危机的爆发，实现“零再次伤害”。

（三）复杂性与统筹协调能力

公共场所危机的综合复杂性特征，要求具备统筹协调的能力。

由于危机事件的偶然性、变异性以及公共场所的人员不确定性因素，公共场所危机具有综合复杂性特征。这意味着危机的应对难以由单一部门完全实现，需要多个职能部门联动应对，因此危机应对时统筹协调的能力至关重要。

统筹协调能力有三方面的要求：第一，有效的指挥体系。迅速确定总指挥和各组指挥人员，组成应急指挥机构，有力地指导各处置主体间的协作。第二，良好的联动机制。各部门、各组之间的有效协作，要求各处置主体实现运转高效、配合协调、口径一致、保障有力。第三，必要的自由裁量权和因地制宜的权限。应急状态下，指挥机构可通过授权的方式赋予下级部门采取保障、控制等必要应急措施的权限，从而保证处置的及时和高效。

（四）规律性与危机预警能力

公共场所危机的规律性特征，要求具备危机预警的能力。

公共场所危机具有类似性，因而具有一定程度上的规律性。通过对国外事例、历年危机事例、同季节多发危机、同领域和行业共性危机等的研究，归纳出公共场所危机的相应规律，进而总结经验教训、发布风险指南、提前排查风险源等，是危机预警工作的主要内容。

危机预警能力有三方面的要求：第一，总结规律。一方面，针对本行业、本区域的公共安全高危频发事件，总结出危机爆发的规律性特征；另一方面，根据危机的规律提前做好相应的准备工作，强调事前防范。第二，定期排查。对公共场所可能存在的潜在风险进行定期排查，通过应急工作的关口前移，有针对性地开展危机防范。第三，有效发布，精确预警。针对合适的群体，通过合适的途径，发布合适的、精确的预警信息，切实起到阻止危机发生、降低灾害损失、切断连锁反应的作用。

（五）群死群伤与保护弱势群体能力

公共场所危机易导致群死群伤的特征，要求具备保护弱势群体能力。

公共场所具有人口高度密集、人员流动量大等特征，危机一旦爆发，容易造成群死群伤的后果。此外，老弱病残等弱势群体由于自身生理条件、自救意识和能力、社会经验等方面的客观不足更易成为受害者，同时也是社会舆论关注的焦点。例如，2011年3月，湖北省武汉市某幼儿园的一辆校车事故造成4死3伤
【3】

；2011年4月，甘肃平凉食用散装牛奶中毒造成3名婴幼儿死亡
【4】

；等等。

保护弱势群体能力有三方面的要求：第一，制度规范。在法律法规、政策、社会规则等方面突出对弱势群体的保护，规范全社会的行为。第二，技术和物资的保障。公共场所须要配置必要的辅助设施和设备，如指示牌、盲道、盲人红绿灯、轮椅等。第三，必要的人员保障。公共场所需要安排必要的人员为残疾人、老人、孕妇等群体提供咨询、指引、辅助和救助等服务。

（六）损失严重与持续基础设施建设能力

公共场所危机损失严重的特征，要求持续开展基础设施建设，并能实战应用的能力。

公共场所人员密集、人流量大，一旦危机爆发，极易造成严重的生命和财产损失。因此公共场所须具备必要的基础设施和设备，同时确保设施和设备的可用性和适用性。

基础设施建设能力有三方面的要求：第一，应对常见危机的设施设备。人员密集的公共场所应配备灭火器、救生锤、防爆罐、防毒面具等专业防护设备，减少危机造成的损害。第二，应急避难场所和必要物资。避难场所规划应合理，指示牌设置应醒目，同时避难场所内还应配备急救包、应急照明灯等必要的应急物资。第三，实战应用。一方面，必要物资需要定期检查维修或更新，确保可用；另一方面，公众应知晓基础设施的分布、掌握物资的使用方法，真正实现应急状态下有备而无患。

（七）窗口效应与形象塑造能力

公共场所危机具有窗口效应特征，要求在危机处理时具备塑造良好形象的能力。

医院、学校、道路等公共场所扮演着“窗口”的角色，与公众生活紧密相关，通常是公众关注的热点，因此相关部门在上述公共场所的危机处置时需要注意塑造和维护良好的形象。良好形象的塑造和维护既是危机应对的一部分，也是公众对危机处置成效的反馈。当前，现场直播、全民式记者等，对公共场所处置危机提出了极高的要求，稍有闪失，便会引起轩然大波。公共场所处置危机时，对形象塑造能力有三方面的要求：第一，依法处置。一方面应急处置的行动应依据法律法规的规定和部门的职能权限，严格按照流程规范开展；另一方面，必要的补偿、理赔等应执行法律法规的相关规定，形成公开、统一、明确的标准。第二，服务意识。

公共场所危机现场的大部分处置工作属于服务性质，在为危机受害者及相关利益群体提供服务时应按照服务的方式开展，避免引起处置主体与当事人的冲突。第三，国际准则。参考国际要求，处置时应全面做好保护隐私、维护遇难者尊严等多方面的细节工作，避免引起当事人和社会的反感。

（八）开放性与公众自救互救能力

公共场所危机的开放性特征，要求公众具备自救互救的能力。

公共场所危机的开放性突出表现为：危机发生地点往往处于开放的空间，周边人群聚集，在专业救助人员到达现场之前，如果公众能实施自救和互救，必能有效减少危机的损害。国内外许多灾难经过证明了第一反应人的自救互救对减轻突发事件损害有重要作用。而据某项调查显示，我国46％的民众对突发事件的应急措施了解十分有限，26.6％的人甚至根本不了解。
【5】

要使公众具备自救互救能力有三方面的要求：第一，知识。公众应了解紧急避险、现场救护等常识，同时针对常见伤害懂得基本的自救互救知识。第二，技能。一方面，公众可通过学校教育、单位组织、自费培训等多种方式掌握基本的自救互救技能；另一方面，公众也可参照国家职业资格认证的要求，如民政部救灾司的灾害信息员资格认证、民政部紧急救援促进中心的紧急救助员资格认证、红十字会的救护员资格认证等，通过获得认证的方式检验技能的掌握程度。第三，理念和文化。一方面，传播和推广“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神；另一方面，互助要根据当前的法律环境和自身的救助能力，注意规避不必要的法律风险和安全风险，通过学校教育、行业引导、舆论提倡等多种途径，逐步塑造志愿服务的精神、营造自救互救的社会氛围。

综上，公共场所安全新形势下凸显一系列新问题和新特征，对公共场所安全保卫和危机应对提出了新挑战。当前公共场所安全保卫工作需要持续完善，危机的应急处置能力有待持续升级，才能有力保障公共场所的全面安全。

三、专题：全国（大陆地区）灾情统计（2010年、2011年）

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，影响范围大，自然灾害造成的人员和财产损失巨大。通过对2010年、2011年我国（大陆地区）主要自然灾害的灾情及2011年分灾种损失情况统计（见表1—7、表1—8、表1—9），可以直观、清晰地看到我国受自然灾害的影响程度。

表1—7 2010年全国（大陆地区）主要自然灾害概况

资料来源：《中国减灾》，2010（1~12）。

表1—8 2011年全国（大陆地区）主要自然灾害灾情统计

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资料来源：《中国减灾》，2011（1~12）。

表1—9 2011年全国（大陆地区）分灾种损失情况统计表

注：“—”表示暂无数据。

资料来源：《中国减灾》，2011（1~12）。

注释：

【1】
见http://www.hn.xinhuanet.com/photo/2011-04/26/content_22616577.htm，2011-05-31。

【2】
见http://news.xinhuanet.com/video/2011-05/26/c_121462260.htm，2011-05-31。

【3】
见http://news.xinhuanet.com/edu/2011-03/17/c_121196577.htm，2011-05-31。

【4】
见http://news.xinhuanet.com/2011-04/08/c_121281234.htm， 2011-05-31。

【5】
参见王卫东:《国外防灾教育“聚焦”普通民众》，载《城市与减灾》，2008(2)。

第二节 社会负面影响和社会恐慌的危机

一、界定与分类

社会负面影响和社会恐慌的危机是指造成社会负面影响、对形象有较大伤害，或引发大规模利益相关群体恐慌的危机。突发公共事件、矛盾纠纷等均可能导致；虽然在当时可能无伤亡或损失，但其引发的社会影响却是深远和难以清除的。具体的分类见表1—10。

表1—10 社会负面影响类事件分类一览表

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注：根据相关资料整理，为不完全概括。

突发事件本身或应对过程中产生的负面影响可能导致社会恐慌，主要是心理问题，常见纠纷引发的社会矛盾具有一定的负面示范效应，产生连锁反应，使问题在范围和深度上都有所扩大，导致更大的社会影响的危机。

社会恐慌的危机，往往涉及面广，影响严重。一种是直接涉灾人数众多的危机，例如群死群伤；另一种是间接涉及人数众多的危机，例如“下一个受害者可能是我”的危机。以下是国内外引发社会恐慌的案例摘选（见表1—11）。

表1—11国内外引发社会恐慌的案例摘选

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注：1.见http://www.fjsen.com/i/2012-05/20/content_8424642.htm，2012-05-20。

2.见http://news.xinmin.cn/shehui/2012/05/15/14758290.html，2012-05-15。

3.见http://newpaper.dahe.cn/dhb/html/2011-09/24/content_589217.htm，2011-09-24。

4.见http://news.sohu.com/20101203/n278064676.shtml，2010-12-03。

5.见http://www.people.com.cn/h/2011/0718/c25408-3084630022.html，2011-07-18。

6.见http://health.sohu.com/20070921/n252278693.shtml，2007-09-21。

常见矛盾纠纷引起的社会负面影响危机较为普遍，纠纷类别多种多样，环境污染纠纷、土地房屋纠纷、医患纠纷是典型的类别，尽管可能没有造成重大的死伤和经济损失，但事件带来的负面影响不容低估。案例详见表1—12。

表1—12常见矛盾纠纷案例

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注：1.见http://leaders.people.com.cn/GB/178291/215588/16049895.html，2011-10-28。

2.见http://news.sohu.com/20120229/n336217704.shtml，2012-02-29。

3.见http://china.cnr.cn/yaowen/201202/t20120224_509201177_2.shtml，2012-02-24。

4.见http://finance.southcn.com/f/2012-02/08/content_37494899.htm，2012-02-08。

5.见http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/22/content_1790780.htm，2011-01-22。

6.见http://news.hsw.cn/system/2011/01/28/050777851.shtml，2011-01-28。

7.见http://news.qq.com/a/20110725/000045.htm，2011-07-25。

8.见http://yn.xinhuanet.com/newscenter/2012-04/11/c_131518563.htm，2012-04-11。

9.见http://discover.news.163.com/10/1118/10/6LP27OM3000125LI.html，2010-11-18。

10.见http://news.21cn.com/social/shixiang/2011/06/17/8403830.shtml，2011-06-17。

11.见http://leaders.people.com.cn/GB/16050496.html，2011-10-28。

12.见http://district.ce.cn/newarea/roll/201204/09/t20120409_23223592.shtml，2012-04-09。

13.见http://gov.rednet.cn/c/2011/10/27/2412453.htm，2011-10-27。

14.见http://fujian.people.com.cn/n/2012/0409/c234846-16920565.html，2012-04-09。

15.见http://cq.cqnews.net/shxw/2012-04/01/content_14391291.htm，2012-04-01。

16.见http://news.cqnews.net/html/2011-12/17/content_11196415.htm?anchor=1，2011-12-17。

17.见http://news.sohu.com/20120426/n341722441.shtml，2012-04-26。

18.见http://leaders.people.com.cn/GB/17420277.html，2012-03-19。

19.见http://news.sohu.com/20120203/n333582729.shtml，2012-02-03。

20.见http://news.xinhuanet.com/video/2003-07/01/content_947257.htm，2003-07-02。

21.见http://old.chinacourt.org/html/article/201112/21/472203.shtml，2012-12-21。

22.见http://www.chinanews.com/fz/2011/08-31/3297662.shtml，2011-08-31。

23.见http://www.jx.xinhuanet.com/news/2011-04/18/content_22548498.htm，2011-04-18。

24.见http://news.hebei.com.cn/sybjzx/syxwpd/xwsjz/shrx/201012/t20101204_2602042.shtml，2010-12-04。

25.见http://www.legaldaily.com.cn/dfjzz/content/2008-08/29/content_935259.htm?node=5224，2008-08-29。

26.见http://biz.hebei.com.cn/jspd/jszx20100112/wypy20100112/201010/t20101027_2400873.shtml，2010-10-27。

27.见http://house.xmnn.cn/housenews/xwzx/bdxw/200908/t20090808_15406.htm，2009-08-08。

28.见http://www.fjsen.com/h/2011-11/09/content_6712535.htm，2011-11-09。

29.见http://yn.yunnan.cn/html/2009-01/05/content_183204_2.htm，2009-0-05。

30.见http://ah.anhuinews.com/system/2008/07/10/002061382.shtml，2008-07-10。

31.见http://news.cnr.cn/gnxw/201110/t20111027_508689924.shtml，2011-10-27。

32.见http://old.chinacourt.org/html/article/200505/25/162819.shtml，2005-05-25。

33.见http://money163.com/11/0923/01/7EJODG5H00253B0H.html，2011-09-23。

34.见http://jx.people.com.cn/n/2012/0301/c190277-16799241.html，2012-03-01。

35.见http://house.focus.cn/news/2012-04-19/1927683.html，2012-04-19。

36.见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201204/08/t20120408_23221562.shtml，2012-04-08。

37.见http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201204/19/t20120419_21151062.shtml，2012-04-19。

38.见http://news.tj.soufun.com/2012-04-24/7530042.htm，2012-04-24。

39.见http://www.sd.xinhuanet.com/news/2012-04/08/content_25026509.htm，2012-04-08。

40.见http://jx.people.com.cn/n/2012/0301/c190281-16799489.html，2012-03-01。

41.见http://stock.591hx.com/article/2012-04-24/0000477861s.shtml，2012-04-24。

42.见http://old.chinacourt.org/html/article/201201/18/473863.shtml，2012-01-18。

43.见http://district.ce.cn/newarea/roll/201203/23/t20120323_23184322.shtml，2012-03-23。

44.见http://news.sina.com.cn/c/2012-03-12/081324099755.shtml，2012-03-12。

45.见http://www.edu1488.com/article/2012-4/41992052.shtml，2012-04-19。

46.见http://www.hb.xinhuanet.com/2012-04/28/c_111859922.htm，2012-04-28。

47.见http://v.cqnews.net/first/2012-02/25/content_13215713.htm，2012-02-25。

二、专题：日本“3·11”地震的社会面应急

日本“3·11”地震海啸和核泄漏的救援工作取得了一定的成效，但也暴露出一系列的问题，尤其是社会面应急，科学处置自然灾害带来的社会影响和恐慌，需要充分重视。

1.科学救灾的理念，仍无法全面满足群众的个性需求

科学救灾的理念要求救人者必先自保，救灾要符合科学规律，因此在灾害救援过程中必然有所选择，极端的情况下也会出现见死难救的无奈之举，这难免遭到群众的质疑。

据报道，身处核危机中心的日本福岛地区，物资严重匮乏，考虑到核辐射威胁，救援队以及供应物资的车队行进谨慎、缓慢，民众纷纷质疑政府的救援行为缺乏人性。

此外，救灾应急“抓大放小”的策略，难以满足群众个性化的需求。政府在救灾时由于资源的限制，通常采取“抓大放小”的风险管理策略，以整个社会为对象进行大和小的判断，从而集中优势力量针对当前的重大和特大问题进行快速处置，在此过程中必然会搁置，甚至延缓对于社会而言不紧急的事项。但是，涉灾群众却是以个人为中心进行需求的诉求，其具体的要求却很可能是政府在当时无法满足到位的，这也容易招致群众的不满，甚至批评和抗议。

2.救援物资分配趋于制度化，但物资匮乏仍会遭群众批评

灾难发生后，通过科学合理的救援物资分配制度，如限购、限电等政策，可以在有限资源下起到保障最基本的生活水平、维持灾民长期生存需要的作用。但是，这与群众的一般需求全部得到满足仍有一定差距，会遭到群众的质疑和批评。

“3·11”地震发生后，日本在救援物资的分配方面，要求救援机构在能够维持生命和保障生活的前提下，合理有序分配物资，使国民顺利度过灾难时期，但许多地区都面临着物资匮乏的局面，加上日本东北部地震灾区3月16日开始遭遇大雪和严寒侵袭，这使得燃料、食品等救灾物资供应不足的情况愈加严重，截至3月20日，许多灾民仍面临缺衣少食的问题，甚至出现了老人被冻死的现象。
【1】

这引发了公众对政府救援能力的批评。

3.群众逐步积累防灾抗灾经验，但知识和技能仍未与时俱进

经过一次次灾难的洗礼，群众逐步掌握了基本的防灾抗灾的知识和能力。但是面对新的危险、新的问题，仍然会束手无策，难以科学开展防灾抗灾工作。

日本“3·11”地震在一分钟前发出预警后，国民迅速做好逃离准备，但由于对地震和海啸同时出现缺乏科学的应对知识和技能，伤亡惨重。据调查，九成遇难民众丧生于意料不及的大海啸。
【2】

核辐射危机爆发后，虽然政府进行了多次解释，要求民众不要慌乱，但东京地区仍出现了因恐慌而逃亡的现象。

4.维护社会秩序和稳定市场秩序的压力大，灾民心态调整和心理疏导难度剧增

在应对灾难过程中，政府一方面要做好救援工作，同时还要维护危机状态下社会和市场的秩序，以保持社会稳定。

伴随灾民心态变化，抗灾工作也呈现出阶段性特征。“3·11”地震发生后，在72小时黄金救援时间内，日本国内意志坚定，积极救援，但随后逐渐出现多元化声音，灾民对救援速度、力度和核辐射问题提出质疑，甚至出现大规模反核游行。
【3】

群众的心理疏导工作难度大。一方面来源于灾难本身的严重性，另一方面也由于日本民众掌握的灾难知识比较充分，因此心理辅导工作需要更为专业的操作才有成效。

5.新闻媒体的引导至关重要，但暴露的问题也会使责任方遭批评谴责

在应急救援中，新闻媒体起着公布信息、指引救灾、克服恐慌情绪、统一思想，甚至鼓舞士气、引导舆论舆情等作用。

传统媒体的权威性强，可信度高，易受群众依赖，但是在灾难面前易遭损坏。而新型媒体，虽不易遭损害，但是可信度较低，在传播过程中容易出现传播虚假信息或谣言而造成社会恐慌的可能。在“3·11”地震中，传统的通信设备在余震和海啸的侵袭下失去了作用，而QQ、微博、电子邮件、Skype网络电话等发挥了重要作用，成为日本大地震期间对外互动沟通、寻人自助和联系的手段。
【4】

但是同样也出现了黑客利用日本地震和海啸发送恶意垃圾邮件、诱骗上当、传播病毒等现象。
【5】

在媒体发布信息的过程中，也会披露政府、企业等责任方的诸多问题。而灾难中的群众，往往由于对政府救灾的疏漏、对官员的不当言论、甚至对于政府的社会管理和公共服务的积怨，而爆发批评和愤怒。日本内阁府副大臣东祥三因在2011年3月12日听取灾情汇报时打瞌睡而被媒体痛击。
【6】

2011年3月15日，日本东京都知事石原慎太郎在新闻发布会上因为“天谴论”向公众道歉。
【7】

很多亚洲记者还在一直质疑为何日本领导人在首都办公，而不是带着专家组前往泄漏的核电站或者是距离危险区域最近的地带现场办公。东京电力公司因处理核事故不力而被公众质疑，据报道，公司高层官员灾后喝花酒，日本网友强烈抗议，认为跑去喝花酒的东京电力公司的副社长应该切腹自杀谢罪。
【8】

综上，应急救灾的新形势提出了新的挑战，这要求应急救援与时俱进，在开展好救援工作的同时，对社会面的影响和群众的恐慌进行处置，不断完善和改进方法，维持稳定团结。

注释：

【1】
参见《大不解日本救灾下稳上乱》，见http://news.163.com/11/0320/06/6VIOOMJ600014AED.html，2011-03-20。

【2】
参见《日本浩劫九成死者海啸中溺毙》，见http://www.zaobao.com/gj/gj110321_006.shtml， 2011-03-21。

【3】
参见《日本东京涩谷街头爆发千人反核游行》，见http://www.cnr.cn/2010tfzt/ribendizhen/gundong/201103/t20110321_507809412.html，2011-03-20。

【4】
参见《日本遭遇特大地震QQ、微博等互联网应用鼎力相助》，见http://news.xinhuanet.com/tech/201103/16/c_121193593.htm， 2011-03-16。

【5】
参见《黑客利用日本地震和海啸发送恶意垃圾邮件》，见http://news.xinhuanet.com/it/201103/21/c_121210840.htm，2011-03-21。

【6】
参见《日内阁府副大臣听汇报时打瞌睡》，见http://trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.com/2011/03/13/IN1103130044.htm， 2011-03-13。

【7】
参见《东京市长石原慎太郎为“地震海啸天谴论”道歉》，见http://news.ifeng.com/world/special/ribendizhen/content2/detail_2011_03/15/5164923_0.shtml，2011-03-15。

【8】
参见《日本东京电力高层灾后仍喝花酒被网友要求切腹自杀》，见http://news.cn.yahoo.com/ypen/20110321/269305.html，2011-03-21。

第三节 信任危机

一、界定与分类

信任危机是指主体负有责任，并且伤害到公信力或行业整体信用状况而产生的危机，不排除由于群众的误解而产生此类危机的情况。由于缺乏沟通而产生的质疑易导致危机应对的低效、无效，甚至被全盘否定。

信任危机的形成包括三个要素：第一是主体的公信力丧失，是指公共部门或企业等组织由于自身行为失当，造成权威或信誉丧失；第二是客体的主观偏差，是指由于客体立足于个人私利而导致的评价标准的偏差等；第三是社会环境的影响，是指主体、客体之外的外界舆论对主体信誉产生的影响。

二、公众的不信任僵局

公众维权的大背景，是公众不信任僵局的社会环境。

近年来频频出现公众不信任政府的事件，且愈演愈烈，而政府在一些事件中本身也有应对失策的行为。加上一些社会矛盾长期积聚形成的井喷态势，逐步形成公众对政府不信任的僵局。当前政府尤其要在危机状态下公共关系的处置中，适应转型期的公众特征，有效提升公信力。

（一）公众的习惯性不信任现象

当前有些政府行为频遭公众质疑。严重时，从政府官员个体行为到政府部门公布的信息或调查结论，无一不面对着细心公众的层层拷问，甚至部分公众对政府的评价开始出现习惯性不信任的现象。

1．网络热词和流行语，扩散着公众的不信任

一些新闻事件在网络传播中产生的网络热门词语层出不穷，常与政府行为直接相关。例如，2007年10月12日，陕西林业厅公布了猎人周正龙拍摄的华南虎照片，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中国科学院专家等方面的质疑
【1】

，“周老虎”成为新词组；2009年10月29日，浙江南浔法院判决认定趁女子醉酒不醒强行与其发生性关系的两名协警为“临时性的即意犯罪”，“临时性的即意犯罪”被网民演绎为“临时性强奸”
【2】

，一时“临时性××”成为热门搭配词组；2009年7月，国家统计局公布上半年的城镇居民的“工资单”，引来了网络上对“工资被增长”的热议
【3】

，质疑统计数据真实性，“被”也成为年度热门字。此外，一些政府部门对事件的草率认定和初步的调查结论常授人以柄，衍生热门词语。如2009年2月12日，云南省昆明市晋宁县一男子在看守所死亡，晋宁县公安机关解释死者与同监室的狱友在看守所天井里玩“躲猫猫”游戏时，遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁而导致受伤，引发网友强烈质疑，“躲猫猫”立即成为流行词语。
【4】

2009年5月7日，杭州一职员在斑马线上被一辆三菱跑车撞死，交警大队公布初步调查结果称肇事车辆车速认定70公里每小时
【5】

，“70码”一词在网络广为流传，甚至演化出网络新词“欺实马”。

“周老虎”、“躲猫猫”等网络热词和流行语的出现和广泛传播，是网友对事件本身的调侃，更多的是公众对政府行为的质疑和批评，在嘲讽和抗议政府的声浪中折射出公众的不信任心理。

2．失职事件频发，加固了公众的怀疑习惯

失职事件频发及其背后的政府失职问题已使部分公众难以相信政府管理的效果，加固了公众的怀疑习惯。以食品行业为例，消费者对政府部门的食品监测结果普遍质疑。例如，2010年11月，北京“漂白蘑菇事件”中，一家网站推出“漂白蘑菇事件信小学生还是信工商局”投票，结果显示3119票中，选择“相信小学生”的有1122票，“相信工商局”的只有8票。参见
【6】

还有的消费者以身试食品，2010年12月，一名准爸爸为未出生的孩子试吃各种品牌的奶粉，被称为“奶粉哥”。
【7】

“奶粉哥”的出现凸显了父母对婴幼儿奶粉安全的忧心，反映出消费者对政府食品安全监管的失望。

事件频发所暴露的政府失职问题，导致即使常态下并无问题爆发，部分公众也倾向于不相信政府公布的信息，这种不信任的状态不仅严重影响政府部门的形象，甚至会加剧在危机状态下公众对政府信息的质疑，无形中加固了部分公众对政府的怀疑习惯。

3．暗箱操作屡屡曝光，恶化公众对政府的看法

在影响公众对政府评价的事件中，公务员招聘的暗箱操作，是最受社会各界批评的典型之一。暗箱操作事件屡屡曝光，恶化了公众对政府的看法，甚至所有的政府行为都被极少数公众打上了不可信的标签。

2010年11月，福建省宁德市屏南县连曝两起条件怪异的公开招聘。
【8】

舆论质疑这是为内定人员而进行的“定向招聘”，其中一起的应聘者父亲为宁德市副市长。
【9】

2010年12月，湖南冷水江市局长之子被曝未毕业直接当公务员。
【10】

地方公务员招聘暗箱操作事件，常常与官二代有千丝万缕的关系，频频遭遇公众的质疑和猜测。这些怪异甚至内定的招聘条件，破坏了公务员招考中公平竞争的秩序，更严重的是极大地削弱了地方政府的公信力，在部分公众心中形成了政府难被相信的固有印象，进一步恶化了公众对政府的看法。

4．谣言酿造不信任疑云，吞噬着政府的公信力

除了政府主体行为失当引发公众质疑，谣言等错误的信息也导致公众不信任情况出现，而且此类谣言往往极具煽动性，甚至会损坏政府整体公信力环境，导致极少数公众出现只相信有关政府负面报道的行为取向。例如，2010年12月29日，胡锦涛总书记在北京考察民生工作，询问一廉租房住户月租金时，得到的回答是77元。
【11】

对此，南方某市一名公职人员编造发布了“77元房客租金涉嫌造假，其身份为北京ZF（政府）公务员”的帖子造谣。
【12】

更有甚者煽动网民在网上对该廉租房住户进行人肉搜索，谣言和因此而起的社会舆论，给当事住户及其家人带来了极大的压力和伤害，更严重损伤了政府形象和政府公信力。

随着网络媒体的兴起和发展，尤其是微博等公众互动及传播性极快的网络工具的出现和广泛使用，公众可在极短的时间内获得海量信息，但信息真假难辨。谣言等错误信息催生的不信任疑云，吞噬着政府的公信力。

（二）公众不信任僵局的形成

公众对政府不信任僵局的形成是多种因素共同作用的结果，既有公众对公权力的天然不信任，也有当前政府在有些情况下对公众不信任状态的不适应和回应的不擅长。当公众对政府回应行动仍持质疑态度时，公众不信任僵局就形成了。在此过程中，政府如何取悦作为围观者的公众，是政府在优化公信力时面对的巨大阻力。

1．有罪假设：公众对公权力的天然不信任

当前，我国已逐渐从过去政府“一言九鼎”式的传统社会，走向多元语境的民主法治公民社会。有些人在思维模式上表现为公众对政府的评价基于“有罪假设”，即在质疑出现时，会首先默认政府和官员是有错和有罪的。

2．举证倒置：政府的不适应与不擅长

与有罪假设相对应的是举证责任倒置，这就要求面对公众质疑，在法定程序和特定情况下，政府有自证清白的举证责任，而非由主张质疑的公众举证，公众质疑并不需要证据。但在转型期中，有些政府部门未能充分认识和适应当前“举证倒置”的要求，在工作中仍按照过去传统上的单向信息发布方式回应质疑，忽视与公众的沟通互动。

例如，在2009年南京市儿童医院一患儿死亡事件中，南京市卫生部门发布的第一次调查结果直接采用南京市儿童医院的调查结论，而没有直接调查当事医生和死者家属，引发质疑。
【13】

在不少事件应对中，这种政府举证不当引发质疑甚至加深质疑的案例层出不穷，突显了转型期中部分政府部门在举证回应质疑环节上的不适应和不擅长。

3．僵局特征：政府举证后仍难获信任

当公众对政府回应行动仍持质疑态度时，公众不信任僵局就形成了。由于公众的习惯性不信任心理和对政府质疑的固化，即使政府拿出真实有效的证据回应质疑，少部分公众依然不相信。

例如，“77元廉租房”事件中，对“廉租房住户是公务员”、“廉租房住户三亚旅游”等谣言，有关部门出面澄清，公众半信半疑，直到查实造谣者身份后风波才逐渐平息。正是由于一部分公众习惯性不信任的心理，政府的举证难被取信，才直接导致了公众不信任僵局的形成。

4．改进阻力：围观者需求复杂

实际上，绝大部分公众并非事件的直接当事人，而是以围观者的姿态出现。作为围观者的公众与当事人不同，当事人的诉求明确，希望事件得到有效和快速的解决，维护个人利益；而围观者的需求则相对多元化，不仅关注事件本身的进展，还拓展到同类事件、同类群体，甚至整个行业的良好秩序及长远发展等问题。围观者多元化和复杂的需求，是政府回应质疑和改进工作中面临的最大阻力。针对围观者的复杂需求，一方面政府要满足其部分需求以取悦围观者，消除质疑；另一方面政府也不能信口开河，以免引发新一轮的质疑。

三、常见纠纷的维权问题突出

常见纠纷引发的社会矛盾具有一定的负面示范效应，使问题在范围和深度上都有所扩大，引发更大社会影响的危机。常见纠纷引起的群众维权的社会影响危机具有一定的典型性。

（一）维权意识与日俱增

维权是群众为了维护自身合法权益，依照法律法规的流程，所进行的相关活动。公众的维权意识不断提高，在群众维权的过程中，出现了各类维权主体，其中“钉子户”尤为典型。

“钉子户”在民主和法制社会，是指在合法或不违法的范围内，开展自利最大化的维权活动者。通常还伴有吸引社会关注的表现形式，并以长期和持续的方式进行。当前“钉子户”的特征，是尽量避免直接违法的对抗行为，而是以“软对抗”的方式出现，也即在不违法、非强硬对抗的前提下，通过谈判的方式，达成维权的目的，有极端自利的目的，也有尽量维护合法权益的目的。“钉子户”的出现，是社会民主法制环境的产物，也是群众法律意识逐渐增强的结果。

（二）维权形式趋于多元化

群众在转型期的维权形式，由于环境等因素的共同影响，导致了多元化的倾向。

1．合法式维权

这是指群众采取法律法规规定的方式方法，在法律设定的流程和要求下，进行合法的维权。群众的维权需要严格按照指定的要求。当维权成本适中时，群众的理性选择将是此种方式。

2．违规上访式维权

这是指群众采取越级上访等违反相关规定的上访形式，进行维权。群众的此类维权已不按照指定流程开展。

3．“软对抗”和“挣眼球”式维权

这是指群众采取形式上“合法”且非暴力的“软对抗”方式，尤其是通过互联网络和行为艺术，开展能够广泛获得社会关注的维权活动。例如，网络上吸引眼球的“标题党”，现实中被围观的行为艺术等方式。此类维权往往极具创新和创意，以获得社会支持和达成自利式目标为目的。

4．违法式维权

这是指群众以维权为目的，但采取违法违规的极端行为，甚至采取强硬的对抗行为。此类行为往往导致恶劣的后果，同时社会的影响也将长期留存。维权成本越高，此类维权行为发生的概率也就越大。

（三）主要危机源

常见纠纷引发群众维权主要存在以下两方面的危机源：

1.“自主维权”

“自主维权”是指群众在综合考量维权成本、维权效果等因素后，不按照法律法规制度的流程，而是采取“软对抗”等形式上的“合法”的行为，进行博弈和维权活动。

（1）个体自发的“自主维权”。

个体自发式的维权活动，属于无意识无组织的自发维权，可能违反正常的行政程序，并且具有一定程度的社会影响。

第一类，正当的维权。例如，老汉上街怒砸闯红灯车辆等现象，具有正当的维权目的，是通过正常渠道维权受挫后，不得不开展的被动式自主维权，具有一定的社会影响，并且能够得到一定程度的社会同情和认可。

第二类，不正当的维权。例如，以牟取私利为目标的违规上访等现象，具有特定的自利目标，极端的甚至侵害其他人或组织的合法利益。因此虽然具有一定的社会影响，但是难以得到社会的同情和认可。

（2）群众有组织的“自主维权”。

群众有组织的维权活动，属于有明确目标、有分工配合的组织性维权行为，并且具有较大的社会影响。

第一类，正当的维权。例如，“爷爷维权团”等现象，具有一定的组织特征，有正当的维权目标，有些也是通过正常渠道维权受挫后，开展的自主维权。具有较大的社会影响，并且能够获得一定程度的社会认可和支持。

第二类，不正当的维权。例如，“地下出警队”等现象，具有比较严密的组织特征，但是以牟利为目标，以侵害其他人和组织的合法利益为手段，因此社会影响恶劣，社会的批评和谴责呼声高。

近年来，一些常见纠纷引发的群众维权案例见表1—13。

表1—13从维权到“唯拳”

续前表

注：1.见http://news.sina.com.cn/s/2009-07-13/030818206973.shtml，2009-07-13。

2.见http://news.eastday.com/c/20100612/u1a5258411.html，2010-06-12。

3.见http://news.gd.sina.com.cn/news/2010/12/20/1073516.html，2010-12-20。

4.见http://internal.dbw.cn/system/2011/02/07/052975121.shtml，2011-02-07。

5.见http://scnews.newssc.org/system/2010/11/02/012950822.shtml，2011-11-02。

2.政府的社会工作失误

转型期必然是社会矛盾的多发期，也是社会秩序更新和替换的过渡期。社会秩序的失范，既是凸显社会矛盾的危机，也是形成新秩序的契机。

（1）管制的服务形式。

社会管制与公共服务不同，表现为两种特征：第一是强硬和冷酷；第二是通过对极少数人的直接管制，为大多数人提供间接的服务。因此，社会管制的应用策略必然是：提前告示告知，现场强硬执法。

但是如果过于强调服务，尤其是用服务态度来衡量所有政府行为时，社会管制就会遭到沉重打击。因此，就要产生变通的方式方法，就是“社会管理的服务化”：用服务的形式开展社会管制工作，尽量用服务的态度，不采取强硬执法的过程，来争取达成管制的目的。例如，城管“用眼神执法”。

（2）服务的粗放形式。

与管制的尴尬境地不同，公共服务在明确的服务标准要求下，往往以粗放的形式提供服务，也会遭到群众的批评和抵制。尤其是随着网络化和平民化时代的到来，公共部门的服务备受公众关注，无论是在服务时间、服务态度，还是服务质量上，都存在一定程度的问题。

首先，服务时间不充足。

虽然公众认为公务员的工作时间是在8小时内，但是公众和媒体也发现，部分公务员在工作时间内也做其他的事情，如打牌、炒股等。2011年2月13日，江西省东乡县林业局生态公益林办公室，一位工作人员正专心上网看股票；余江县地税局办税服务大厅的一排工作岗位上，空无一人，来办业务的群众焦急地等待，却等不到人。
【14】

类似的现象在全国各地频频出现，引起了社会的广泛关注。

其次，服务态度不佳。

部分公务员在服务态度上，没能转变认识，工作服务态度差，群众多抱怨。如2010年6月18日上午，一名广东网友发帖曝光广州市法制办的“咆哮哥”原话：“我就这样，你能把我咋地？”
【15】

在公众的心目中，公务员是人民的公仆，是服务者，而在现实中，部分公务员由于自身素质偏低，服务意识差，在服务中就表现得和公众的期待有很大反差，因而饱受诟病。

最后，服务质量不高。

2011年初，湖南省长沙市的公交车虽然进行了文明测评，但开霸王车乱挤乱插、停站不靠边、不报站等问题依然存在，给公众出行带来很大不便。
【16】

在市场化条件下，公众对公共设施等的服务需求，以便捷、高效为标准，而这与公共服务供给者的淡漠的竞争服务意识形成鲜明的对比，由此引发的冲突不言而喻。

四、专题：医院信任危机

信任问题在各个行业中普遍存在，医疗行业，尤其是医院的形象问题较为典型。首先，医院形象涉及的类别较多；其次，医院形象运行机理具有典型规律，媒体和公众对医院的个别案例由不满到普遍怀疑，已存有较深的误会。

医院是社会各界关注的焦点之一，医院关系到公民的生命健康；医院又是公共服务的重要窗口，其服务直接面向社会各阶层，这些都使得医院处于高危的风险环境之中。医院本身的服务环节多、涉及人员广、隐患众多且不易排除，都导致风险兑现的概率极高。

医院形象与信任的风险研究，可细分为安全、管理、服务、人员以及媒体五个方面。医疗卫生事故的频发，对患者生命健康权构成潜在威胁，使得医院安全方面呈现高危状态；管理不规范、细节欠防范、暗藏“潜规则”等众多管理漏洞，使得医院管理方面呈高危状态；资源分配不均、费用高昂、人性化服务不足等服务质量问题，使得医院服务方面呈现中危状态；因医务人员的职业道德意识不足，可能诱发医疗事故、侵害患者权益，使得医院人员方面呈现高危状态；医患纠纷的存在、不良医药广告的泛滥、媒体对某一事件的集中报道，使得医院媒体形象成为医院形象的软肋，呈现中危状态。综合来看，医院的总体形象与信任的风险呈高危状态。

（一）安全形象与信任危机

医院安全形象是医院形象维护的核心，其风险源头广泛，防范难度大，直接关系到患者的健康和医院的声誉，影响公众对医院的信任程度。

1.医疗安全

医疗安全是指患者在医院就医过程中，不发生法律法规允许范围以外的心理机体结构或功能损害、障碍、缺陷或死亡。医疗质量是医疗安全的核心，主要涉及药品、器具、人为操作三个方面因素。

药品安全降低医院安全系数。药品的安全主要受质量、保存、使用三个因素影响。首先，质量安全是药品安全的前提保障。在利益的驱使下，不法分子为赚取巨额差价制造伪劣药品，院方若对药品进入渠道把关不严，将给伪劣药品以生存空间，危害患者健康。其次，使用过期或变质的药品将对患者健康产生威胁，特别是某些药品对保存条件有特殊要求，保存不当可能使药品在保质期限内变质，影响使用。最后，对症下药是治病救人的首要准则，药品的使用问题在医疗事故中格外突出，特别是药物一旦进入体内很难被彻底清除，使得事后补救工作开展艰难。

器具安全增加公众怀疑感。医疗器具的安全风险存在于一次性医疗用品和医疗器械的使用过程中。不同于一般用品，医疗用具直接与患者相接触，可能成为病毒和细菌的寄居场所，因此一次性医疗用品从制造加工到包装运输，从使用到销毁，都必须在完全监控和严格灭菌的环境下进行，保证无菌安全。同药品一样，医疗器械同样存在质量问题，除此，器械的日常维护、规范操作、使用寿命等问题也同样值得重视。

人为失误影响患者信任感。在现实工作中，一些医疗工作者由于技术水平有限、临床经验不足等因素，出现工作失误，引发医疗事故。其主要表现在：医生对某些疾病鉴别、诊断不足，缺乏有效的治疗措施；对疑难病症治疗手段和特殊检查、特殊治疗的复杂性、风险性认识不足，不能有效地防范和减少并发症，未能达到预期效果；缺乏药理知识，用药不当，引发不良反应；等等。

2.就医环境

医院是向社会提供医疗服务的单位，这一性质决定了医院具有面向社会的开放性，其服务对象具有不确定性，导致安全漏洞众多，相关工作不易推进。特别是如果发生突发事件，可能带来严重的人员伤亡。

医院火灾的危险性高。从人员特点看，医院是人员高度集中的场所，难在短时间内完成人员疏散工作；疏散时人员较为拥挤，极易造成群死群伤的后果；医院内病人多，自救能力差，疏散任务重，疏散难度大。从物资特点看，医院内存放的一些药品具有危险性，着火后不仅燃烧速度快，甚至存在爆炸危险；各医院为提高诊疗水平，购进大量高档精密仪器，使医院用电量猛增，老化的线路容易发生短路，引发火灾。从建筑特点看，某些医院内部设计不合理，楼层较多，安全通道标识不清，疏散通道不畅通，加大了伤亡发生的概率。

医院治安问题日益凸显。医院治安安全包括了医院内部和外部与医院相关的社会治安问题。医院是特殊的公共活动场所，有大量流动群体以及各种社会活动，保证医院治安安全的紧迫性和重要性日益凸显。例如全国一些地方出现的新生婴儿在医院被盗走的新闻，就是犯罪分子利用医院安保漏洞作案的结果。

突发疫情院方反应滞后。经济的全球化也带来传染病疫情的全球化扩散，位于大中城市，特别是拥有国际航空港城市的医院，应当建立起相关的预警管理制度，及时发现疫情，上报疫情，采取相应的隔离措施，在最短时间内阻止疫情扩散。否则，医院很可能成为疫情的传播地，加速疫情传播速度。

（二）管理形象与信任危机

医院管理形象的塑造，既要严格管理规范，又要注重细节处理，还要考虑社会认可度，任一细微的疏忽都可能招致管理形象与社会信任的风险。

1.管理欠规范

医院的管理问题不仅影响到医院的管理效率、管理效果，而且也将直接影响到患者的切身权益。

私立医院，自律不严。在一些发达国家，私立医院可以为患者提供多元化的医疗服务，以弥补公立医院资源不足。在我国，近年来对于私立医院的准入限定逐渐放宽，管理不规范的问题也随之突显。个别私立医院将商业利益置于首位，一味追求利润，忽视病人的实际情况。还有的私立医院存在超范围执业，跨科执业，聘用非卫生技术人员，违法发布虚假的医疗广告，乱收费、高收费等现象，给广大患者的利益和生命带来危害。

非法行医，贻误人命。医生是关系到人民生命健康的特殊职业，因此国家对这一行业的管理极为严格，对行医活动有一整套的管理工作规范及制度，但因为缺乏对相关人员的配套管理，导致非法行医的现象在城市和农村的个别医院依旧存在。另外，某些教学医院存在的见习医生独立工作制度也加大了法律风险。

亟须建立标准化流程。目前医院管理中存在的最大问题，在于缺乏标准化的管理流程。依据人员经验、主观判断的现有管理制度，势必导致人为失误，有碍管理效率的提高，还可能造成资源浪费，从而引发医疗事故和医疗纠纷。

2.细节欠防范

医院作为医疗服务部门，其医疗活动的细节处理关乎患者及社会的安全，须加以防范。

医疗垃圾，处理困难。医疗垃圾是指医疗机构在相关活动中产生的具有直接或间接感染性、毒性以及其他危害性的废弃物。医疗垃圾含有大量的细菌性病毒，如不加强管理，随意丢弃，将造成生活环境的污染，甚至传播疾病，严重危害人的身心健康。此外，与日俱增的医疗垃圾数量，对地方医疗垃圾的处理能力提出了严峻考验。

医源性疾病，徒增患者。医源性疾病是指患者在防治疾病或求医过程中，由于某些因素引起新的疾病。从原因上分析，医务人员的医德修养问题、医疗水平问题、违规操作问题，药房、药方的管理问题，医院的隔离措施不到位问题是引起医源性疾病的主要因素。由于医源性疾病完全由院方管理漏洞导致，而其风险承担者只有病患一方，因此事后舆论的一边倒状况对医院十分不利。2009年底，安徽霍山发生了血透病人感染丙肝事件，19例病人被初步诊断为医院感染，累计感染率达到32.76％。
【17】

此事暴露出来的管理问题给基层医院敲响了警钟。

3.社会“潜规则”困境

在医疗行业和社会中，部分公众仍然认为有“潜规则”的存在，而医院有时也深受其害。例如，抵制“红包”遭遇悖论。当社会普遍接受“医生收红包”现象时，本应提倡的“无红包医院”却备受质疑，打破医疗“潜规则”并非易事。一些患者在给医生送红包被拒绝后，立刻转到其他医院，“因为没水平，连红包都不敢收”的心理使得院方处境尴尬。另外，“拒收红包”也应做到实处，否则更为隐蔽的财物收受方式将大大增加监管难度。

（三）服务形象与信任危机

医院服务质量的好坏，患者可以根据切身体验做出评判，院方必须将工作做实做稳，才能够赢得群众口碑，获得群众信任，维护服务形象。

1.服务能力有待提高

医院服务能力是患者选择时的首要标准，但由此导致了我国不少城市和乡村普遍存在就医困难的现象，尽管表现不尽相同，但却凸显了我国医疗资源分布不均的现状。

大型医院“人满为患”。大型医院拥有经验丰富的医护人员、配备齐全的医疗设备，能提供较为优质的医疗服务，因此吸引了大批患者前来就医，风险也伴随而来。首先，对于患者而言，挂号难、排队难是首要问题，特别是大量以倒卖专家号为生的号贩子更加大了患者就医的难度。其次，对于医生而言，过多的工作量使得医生长期处于超负荷状态，逐年增加的患者数量导致供需矛盾进一步紧张。最后，医院是细菌病毒聚集之所，过多的人员将加大交叉感染的几率。

社区医院资源有限。同大型医院情况截然相反的是，城市中的社区医院却无法提供优质的医疗服务，更无法吸引足够的患者，负债经营甚至成为不少社区医院面临的主要问题。首先，由于社区卫生服务的建设尚不完善，总体发展缓慢，没能发挥社区卫生服务的真正意义。其次，社区医院人员严重不足，大部分社区医生缺乏全科医学培训，业务素质不高，无法有效提供服务。最后，资源的缺乏使得部分群众对于社区医院缺乏信任感，尚未形成到社区医院就诊的习惯。因此，社区医院在分流大型医院患者方面显得无能为力。

2.诊疗费用不规范

由于政府对本属于社会公益事业的卫生事业投入不足，导致医疗机构只好从药费和诊断费上求利润，将风险转嫁给患者。

以药养医，抬高药品价格。针对药价，国家出台了大量的调控政策，采取了多次降价措施，仍没有从根本上解决药价高的问题，医院方面的责任不可推卸。除了药品流通环节过多、药品企业自行定价外，患者对医生的高度依赖性，不可避免地强化了医生对药品消费的控制，医生成为药厂与患者之间的中介者。尤其是对于某些视药品收入为主要来源的医院而言，药价越高，其批零差价就越大，医院就能得到更多利润。

过度诊断，增加患者负担。政府对于药价的监管力度日益加大，致使许多医院将附加额转嫁到诊断费用上。但由于医生在诊断上的绝对主导权，这种转嫁显得极为隐蔽，无形中更加重了患者在经济上的负担。

3.人性化服务不到位

随着近年来提高医院服务质量的呼声越来越大，不少医院的服务状况确有改观，但因导诊服务不完善、各医院医疗检查结果共享互认情况不理想、节假日看病困难、候诊时间过长、医院环境不佳、停车困难等服务细节处的缺陷，患者看病仍不省心、不舒心。

（四）人员形象与信任危机

医院的医疗卫生服务职能，将通过医护人员的行为得到实现，因此医院人员的表现对于整个医院的形象尤为重要，对社会信任产生重大影响。

1．职业道德建设任重道远

医院现存的某些行为和做法，有违医生治病救人的职业天性，给医院人员的形象带来一定的负面影响。

拒收病人情况应改善。医院出于对自身利益的考虑，有时会以各种理由拒绝前来就诊的病人，或要求未康复的病人离院，这与“医者父母心”、“救死扶伤”的职业道德背道而驰。一般而言，医院拒收病人或强制出院的情况有：拒收未支付押金的病人；对欠费的病人实行前置出院；以病人患艾滋病、禽流感等传染性疾病为由，拒绝接受；以床位不够、节假日放假为由拒收病人等。虽然国家不断有相关法律出台来保障患者的权利，但是这类事件仍在发生，例如2009年，武汉某医院称不属于其救治区域而拒收120送来的急救病人；温州某医院因癫痫病人李某欠费强制其出院险些送命。

医生渎职现象应避免。医务人员在工作过程中玩忽职守，置自身的职责于不顾的行为将对病人的生命健康造成无法估量的损害。例如2009年11月，在湖北通城县和仙桃县，接连发生两起左右不分的医疗事故，前一起是“右腿骨折，左腿手术”，后一起则是“左侧疝气，右侧手术”
【18】

，医生形象遭受重创。社会流传的“医生渎职无异于杀人”说法，表达了公众对医院服务、医生医德的热议和不信任感。

医生服务态度应调整。医务人员工作和服务的态度偏差成为影响人员形象的顽疾。究其根源，既有服务意识淡薄、自身素质有待提升等主观方面的原因，也有超负荷工作、压力过大等客观方面的原因。但作为医疗服务的窗口，医生面对的是处于相对弱势地位的患者，他们在渴望受到关注的心理状态下，遭遇医生的“冷漠”对待，很可能激发不满情绪，影响医患关系的正常化。

2．人员素质不高

我国每千人拥有医生、护士数虽然低于大多数发达国家水平，但已超过了亚洲地区平均水平，也超过了世界平均水平。人力资源总量不少，但人员素质不高，这成为影响医疗水平的主要干扰项。

商业贿赂，患者买单。商业贿赂，多是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或个人的行为，在医院中商业贿赂多表现为：一是医院相关的干部职工，在药品、医用设备、医用耗材等采购活动及临床活动中，收受回扣的行为；二是医院接受销售方以各种名义给予的财物，用于少数人私分的行为；三是医院有关人员在基建工程、物资采购、招标等活动中，收受有关企业和经销人员以各种名义给予的财物的行为。发生在医院的商业贿赂，损害了群众的利益，加剧了医患关系的紧张。

个体行为，影响恶劣。医院是公共服务行业的窗口，医生更是医院的窗口，医生瞒着院方谋求私利，或打着医院旗号在外从事违法行为，将直接影响社会对医院的评价，损害整个医院的形象。极个别医生倒卖健康证明、私自更改病历数据、雇用医托的行为，造成了极为恶劣的社会影响。

3.患者知情权得不到保障

知情权作为患者的一项基本权利，是指患者有知悉自己的病情、治疗措施、医疗风险、医疗费用和医生基本情况、技术水平及其他医疗信息的权利。然而由于不少医务人员的忽视，患者的知情权很难得到保证。

知而不言，言而不尽。由于缺乏专业知识，患者在就诊时往往处于弱势地位，医生对于其病情的诊断、药物和诊疗方式的选择，拥有话语权。与此同时，大医院患者众多的现状，使得医生没有时间和耐心为患者详细解释病情和处方。不少患者长时间的等候，却换来医生的三言两语，心中难免积聚怨气。更有甚者，医生对于患者的询问表现出极大的不耐烦，以“解释你也不懂”等言语回应，更激化了双方矛盾。

字迹潦草，处方难懂。尽管从2010年3月1日起，国家卫生部印发的《病历书写基本规范》正式实施，其中规定：“病历书写应规范使用医学术语，文字工整，字迹清晰，表述准确，语句通顺，标点正确。”但是，“天书”病例的屡禁不止隐藏了更深层次的原因。一方面医院希望借此保住利益，医生在写处方时使用药品的缩写名或简写名，避免患者自行到药店买药，以获取更多的提成；另一方面部分医生为避免纠纷，不希望泄露自己的处方信息，为事后脱卸责任埋下伏笔。

（五）媒体形象与信任危机

医疗机构若想得到公众认可，获取良好的社会效益，树立良好的媒体形象十分必要。但医院媒体形象的塑造并非易事，更多地牵涉到院方、媒体和公众三者间的博弈和互动。

1.医患纠纷频发

近年来，医患纠纷频频出现在各类新闻媒体上，成为社会关注的焦点之一。但由于现实因素的制约，医院在面对媒体时常常处于被动局面。

患者方有时无理取闹。近几年来，医患纠纷呈逐年上升趋势，特别是当事人放弃正规的法律途径，采取“医闹”形式解决争端，严重影响了医院的正常秩序。通常患者方通过在医院设灵堂、打砸财物、设置障碍阻挡患者就医，或者殴打医务人员等非常态手段，妨碍医疗秩序，达到扩大事态、造成负面影响、向医院施加压力的目的。近年来医患纠纷的增多更催生了新职业——“职业医闹”，他们主动联系媒体，扩展事态影响面，加剧了医院的媒体形象风险。2009年6月，广州、南平、三明等地相继出现“医闹”事件，经媒体报道后在全国都得到了广泛关注，造成了一定的负面影响。

不良媒体方趁机炒作。由于卫生医疗行业备受社会关注，一些媒体从业人员为了吸引眼球、追求商业利益，故意利用管理和技术漏洞制造新闻，挑拨医患关系。或者通过分析医患双方的纠纷，进一步曝光矛盾，寻求新闻点，给医患纠纷的解决不断制造障碍。

院方责任不易辩解。由于患者死亡的原因无法严格界定，风险责任的承担者就无法明晰，但目前社会对医院认可程度的偏低，从先决条件上决定了媒体风险的存在。公众及媒体对医学知识的相对缺乏，对医疗工作的高风险和医学局限性的不了解，单方面放大了对疾病的治疗作用，忽视了生命科学复杂多样的状况，加剧了院方的风险。另外，医院发生医疗纠纷事件，很容易成为媒体报道的“新闻源”，此时如果院方仍一味采取逃避、敷衍或强硬态度，将很难得到媒体的谅解与合作，将会使矛盾进一步恶化。

2.商业广告泛滥

商业广告是成为市场主体的医院的重要经营手段之一，本无可厚非，但作为具有公益性质的机构，医院的广告应受到更多限制。

医院做商业广告应避免以下几种失当情况：过度吹嘘，将医院的某一个科室说成“诊疗中心”，并虚构患者姓名在网站上进行虚假宣传；宣传治愈率使用绝对化语言；户外广告宣传未经卫生部门批准的诊疗科目，如男科、妇科等；大量使用医生、专家的名义进行宣传；广告用语过于露骨、低俗；在公共场所张贴违法小广告等，这些广告宣传行为有损医院公正形象的塑造，可能触犯法律规定。需要特别留意的是，涉及妇科、男科、人流及整形等内容的医院广告，如果在学校、公交车、商场等公共场所随意发放，将产生不良的社会影响，甚至有碍城市整体形象的塑造。

3.轰炸式报道太过

虽说医疗事故难以完全杜绝，但是如果短期内被媒体曝光的事故性质接近，且频繁发生，或者媒体就某一系列事件深挖掘、广报道，那医院所面临的舆论压力将成倍增长。上文提到过的药价虚高、药品质量问题、过度诊断、医生服务态度差、医患纠纷、医闹事件等，都是频繁被媒体关注的话题，降低了公众对此类重复发生事故的容忍度，并对医院管理体制的严密性和科学性提出质疑。

综上，医院获取公众的信任并优化形象，需要采取一系列措施。

医院首先必须全面应对好“窗口效应”。建议一是全方位的沟通应对。向公众征求意见和建议，及时反馈和改进，表明决心；增进与媒体的互动，有选择地培育良好的媒体关系，以便在危急时刻能够及时把握舆论先机；适度引入第三方评估制度，通过外界评价增加公众的容忍度和支持率。建议二是全要素的危机反应。医院可设置专门的医患纠纷处理办公室，或相关部门兼任类似职能，以避免经验不足诱发常规错误；面对纠纷，迅速开展内部自查工作，还原事实再作筹划。建设三是分情况处理危机。医院无责任，则采取速战速决模式，医院负全责，则采取以退为进模式，医院部分责任，则采取社会协商模式；反击不实报道和言论，留存医疗活动证据，争取舆论支持。

医院的形象优化和信任管理又是系统工程；医院需要全面做好风险防范和规范管理。建议一是全手段的道德提升。开展专门的医生道德培训课程，提升其基本的道德水平；树立医疗道德楷模，宣传道德典型建立公众信心；尝试可量化的道德考核体系，通过行为化量表使道德标准成为医生行为选择向导。建议二是全流程的规范管理。建立标准化管理流程，推行技术认证，试点JCI国际医院认证，使管理工作有章可循；注重细节管理，严把消毒关、进药关、垃圾处理关，规避细节处理过程中的人为失误；加强人员管理，实行轮岗制度、监督制度、举报制度、事后追责制度，杜绝违法犯罪行为。建议三是全角度的能力提升。医院应着重于观念培养、自身建设和强化实战三方面工作，以提升应对综合风险的能力。观念培养方面，注重危机管理，树立起危机识别、危机预警、危机阻隔、危机应对、危机善后的系统危机意识；自身建设方面，提升公关能力、保证技术过关、加强制度建设，填补能力漏洞；强化实战方面，重视日常演习和评估等实践环节，逐步摸索和形成一套符合本医院特点的风险防范机制。

注释：

【1】
参见《华南虎事件始末追踪》，见http://news.xinhuanet.com/society/200712/03/content_7188664.htm，2011-01-06。

【2】
参见《“临时性强奸”和“临时性医生”都骇人听闻》，见http://news.xinhuanet.com/politics/200911/06/content_12396367.htm，2011-01-06。

【3】
参见《国家统计局局长马建堂：网民说工资“被增长”让我脸红》，见http://news.xinhuanet.com/politics/200908/24/content_11932854.htm，2011-01-06。

【4】
参见《云南警方处理“躲猫猫”事件相关责任人》，见http://news.xinhuanet.com/legal/200902/27/content_10913089.htm，2011-01-06。

【5】
参见《大学生酒驾酿惨祸续：肇事车速最快今日公布》，见http://www.xinhuanet.com/chinanews/201003/25/content_19340217.htm，2011-01-06。

【6】
《北京漂白蘑菇追踪，学者倡发动百姓一起监管市场》，见http://news.xinhuanet.com/food/201012/06/c_12850129_3.htm，2011-01-06。

【7】
参见《“奶粉哥”的尴尬，消费者的呻吟》，见http://news.xinhuanet.com/local/201012/20/c_12899060.htm，2011-01-06。

【8】
参见《福建屏南再曝疑似内定招聘，应聘者背景有待揭开》，见http://news.xinhuanet.com/local/201011/29/c_12828322.htm，2011-01-09。

【9】
参见《福建屏南内定被聘者父亲系宁德市副市长》，见http://news.xinhuanet.com/politics/201011/26/c_12821764.htm，2011-01-09。

【10】
参见《中国网事:湖南冷水江市“局长之子未毕业直接当公务员”遭网民质疑》，见http://news.xinhuanet.com/newmedia/201012/26/c_12919326.htm，2011-01-09。

【11】
参见《胡锦涛元旦前在北京考察民生工作》，见http://news.xinhuanet.com/politics/201012/30/c_12933299_2.htm，2011-01-09。

【12】
参见《郭春平事件造谣者为南方某市公职人员为发泄不满情绪》，见http://news.xinhuanet.com/politics/201101/08/c_12958791.htm，2011-01-09。

【13】
参见《医生玩游戏致婴儿死亡调查：医院为何敢于撒谎》，见http://news.xinhuanet.com/local/200911/17/content_12471323_4.htm，2011-01-06。

【14】
参见《江西部分公务员上班时间炒股打牌称还在过年》，见http://news.xinhuanet.com/politics/201102/15/c_121082679.htm，2011-02-15。

【15】
参见《公务员态度蛮横录音遭曝光续：已被调离岗位》，见http://news.sina.com.cn/s/20100624/032920534187.shtml，2010-06-24。

【16】
参见《公交车出租车服务质量有所提高，不文明行为仍存在》，见http://hn.rednet.cn/c/2011/01/13/2159566.htm，2011-01-13。

【17】
参见《安徽霍山“丙肝事件”三问》，见http://news.xinhuanet.com/politics/200912/15/content_12651 494.htm，2009-12-15。

【18】
参见《盘点2009医疗事故，医者责任心遭公众质疑》，见http://medicine.people.com.cn/GB/10706672.html，2010-01-20。

应急管理篇：处置突发事件，应对死伤和经济损失为主的危机

死伤和经济损失为主的危机的应对，集中体现在突发事件的处置中。应急管理，应在把握突发事件特征的基础上，全面建设“一案三制”，并做好风险管理。

危机的特征决定了应急管理的状况，影响着应急管理的效果。危机特征主要包括信息不对称与科学决策的矛盾、灾民心态与社会“恐慌症”、连锁反应、善后难等。第一，在危机状态下，主体所获得的信息往往不全面、不精确，不足以支撑危机公关决策。第二，受利益相关影响，涉灾群众易出现非正常心态，在某些情况下容易形成极端行为和社会恐慌。第三，危机具有“冰山效应”、连锁反应，很多深层次的问题是隐藏在表面现象之下的，加剧了善后的难度。

近十年来，我国在应急管理的预案、体制、机制、法制(“一案三制”)等方面的建设，取得了全面进步，在处置突发事件、应对死伤和经济损失为主的危机方面发挥了重要作用。

自2005年8月国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，我国应急预案工作不断修正完善，各级各类应急预案共计240余万件。
【1】

涵盖国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案等方面，“横到边，纵到底”的国家突发事件应急预案网络基本形成。我国应急预案的修订和完善工作不断加强，应急预案工作与时俱进，使预案内容更具全面化和前瞻性。而应急预案的精细化，体现在事件分类的精细化、专项预案的精细化和分级负责的精细化。应急预案通过强化实际操作的标准、规范体制的运行，具有了较强的实用性。应急预案工作兼具全面性和前瞻性，实用性增强，使得突发事件应对标准化，尤其在流程、操作等多方面形成了步调统一。

目前我国“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”的、中国特色的应急管理体制，在突发事件应对方面发挥出显著的优势。突发事件的应对要求国家层面的良好的机构设置，使应急管理体制发挥应有的作用。具体而言，第一，综合防灾减灾。一方面要求从处置为主转变为预防为主；另一方面要求打破以部门为主、条块分割的单灾种管理体制，通过组织、资源、信息的有机整合，形成联动配合、条块结合、全过程管理的综合减灾应急管理体制。目前，应急管理的体制日趋完善，顶层设计趋于完备，使得突发事件应对常态化。在突发事件应对的机构设置、责任落实、组织架构等多方面形成了平战结合的常态化体系。第二，运转高效、配合协调。一方面要求单个部门的突发事件应对快速，全面、准确地掌握信息，积极响应，科学决策；另一方面要求跨部门的突发事件应对在应急指挥机构的统一领导下，强化信息、资源的整合，加强部门联动配合，实现应急行动的协调一致。第三，口径一致。要求突发事件应对中的信息发布准确、客观、全面，实现对外宣传的规范化。我国突发事件的信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。规范化的突发事件信息发布，对应对社会恐慌、规范社会秩序、做好各项工作会起到积极的作用。第四，保障有力。强调突发事件的应急保障在人员、财力、物资、基本生活、医疗卫生、交通运输、治安维护、通信、科技等方面的有力支持。应急管理机制不断优化及能够承担应急重任，使得突发事件应对专业化，在处置行动、对外宣传、应急保障等多方面趋于国际水准的专业化。

目前我国应急管理体制正在加强应急管理的法制建设，依法开展应急管理工作；全面推动了突发事件应对向规范化、制度化和法制化的进步。突发事件应对相关法律的制定，一方面规范了突发事件应对主体的权利义务关系，明确了法律责任；另一方面指导了突发事件应对部门的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等活动。我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件
【2】

，突发事件应对法律体系基本形成。在完善应急管理法律体系的基础上，应急管理法制工作强调法律的严格执行和落实。法律的规定是突发事件应对工作的硬性约束，对于违反法律规定、不履行法定职责的，实行行政问责制。党内条例、国务院部门规章等的实施，进一步保障了问责制的落实。应急管理的法制工作逐步强化，步入法制轨道，使得突发事件的应对制度化，即在法律的制定、实施、更新等多方面得到进一步保障。

突发事件善后工作的开展，不仅要依靠政府部门，还要充分调动社会力量，推动广泛的社会协同和公民参与。全民参与防灾减灾，提高群众自救互助能力，形成全民防灾减灾的习惯，培育全社会的防灾减灾文化，是有效减少灾害损失的重要途径。应急管理的善后工作凸显人文关怀，提升社会认可度，使得突发事件应对人性化。

在风险社会的环境下，突发事件应对正在从事后灭火转变为事前防范，风险管理得以更全面的应用。党的十六大以来，在中国特色社会主义事业经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的统筹下，以党委领导、政府负责、社会协同、公民参与“四位一体”为格局的应急管理和风险防范工作得以全面推进。通过“国家减灾日”的宣传进社区、进校园、进企业等多项活动，不断强化全体社会成员的风险意识，形成“全员型”的突发事件应对格局。建立健全风险管理标准，以风险防范为主，强调政府部门在日常管理工作中对突发事件风险的主动防范，强调责任追究。应急管理向风险管理转型，以主动防范来应对风险社会，在理念、标准和技能等多方面，全面提高了科学应对风险社会的成效。

注释：

【1】
参见《国务院应急办主任：国家应急平台体系初步建成》，见http://www.chinadaily.com.cn/microreading/china/20120421/content_5736375.html，2012-04-21。

【2】
参见《国务院法制办负责人就突发事件应对法答记者问》，见http://news.xinhuanet.com/legal/200710/30/content_6975959.htm，2007-10-30。

第二章 危机特征

第一节 信息不对称导致科学决策难

第二节 灾民心态与恐慌症

第三节 连锁反应与“善后难”

危机的特征决定了应急管理的状况，影响着应急管理的效果。危机特征主要包括信息不对称与科学决策的矛盾、灾民心态与社会“恐慌症”、连锁反应、善后难等。

第一节 信息不对称导致科学决策难

突发状况往往需要应对主体现场做出科学决策，但信息不对称导致决策的科学性得不到支撑。

一、信息不对称与本能反应

在危机状态下，主体所获得的信息往往不全面、不精确，不足以支撑危机公关决策。主体在应急管理时的信息不对称，直接导致决定来回变动、说法前后矛盾等一系列本能反应问题（见表2—1）。

表2—1 本能反应的“三宗错”

在应对危机时，要尽可能掌握精确、全面的信息，从以下四个方面完善应急管理的信息工作，以提高决策的科学性。

1.信息集成

出现紧急状况和灾害时，应将所有信息进行汇总，为决策和处置提供较为全面的信息。各省（自治区）、市、县（区）等各级地方政府要及时提供警报服务，将所有信息迅速反映给应急管理指挥中心，为应急决策提供信息支持。

2.预警灵敏

公共部门对信息要保持高度敏锐，及时发现隐患，并依据信息进行预测、预警，提前做好防范工作，避免出现紧急情况时措手不及。

3.基础工作扎实

公共部门要做好应急管理，在获得信息时做出科学决策，必须依赖于扎实的基础工作，包括人防、物防、技防，各部门的有效联动，做到“情况清，底数明”。

4.知识库支持

知识库的支持是科学决策的有力保障。通过对以往案例的汇总，总结成功经验和失败教训，建立专家信息库，实现信息技术和人工研判相结合，为应急决策提供智力支持。

以下实例详细解释了美国911紧急呼叫系统在突发状况下是如何整合信息，以实现科学应急决策的。

实例：美国911紧急呼叫系统，以信息系统整合科学应急

美国的911紧急呼叫系统是应急和备灾系统的重要组成部分,呼叫时不用投入硬币就可以进行，方便公民进行消防、医疗事故、紧急求救的呼叫。其发展历程、运行机制，以及近期规划的发展趋势都强调通过对紧急呼叫的快速调度，通过提供集成式的应急服务，来全面改善美国的公共安全系统。

一、911呼叫系统以需求为导向的发展历程

随着社会工业化和信息化进程的不断推进，对于紧急呼叫的需求不断上升。1876年贝尔发明电话机，为紧急呼叫系统的诞生提供了技术层面的可能性。1968年2月16日，911服务首次在亚拉巴马州的哈利维尔（Haleyville）开始使用，其后，各州纷纷建立911服务系统。直至1973年10月14日，纽约州扩充911系统的范围，使其包括警务、火灾、医疗紧急救助。这种提供多种救助服务的模式成为日后911呼叫系统的通用模式。

随着业务的发展，911呼叫系统重要性日益凸显，并且在法律上逐步获得保障，1999年10月26日，克林顿总统签署的参议院法案800号《无线通信和公共安全法》（又称911法），指定911作为全国紧急求助电话号码，从而确定了911呼叫系统的法律地位。

911呼叫系统的发展趋势凸显对公众不断提高的安全需求的满足，当前，911呼叫系统分为“基础911系统”（Basic 911）和“加强911系统”(Enhanced 911或E911)。“加强911系统”呼叫系统比“基础911系统”的进步在于，能够在公共安全应答点显示呼叫者的地址和电话号码，“加强911系统”更进一步的发展趋势是确保获得每一个无线手机电话的精确定位，来更好地保障公民的权益，满足公民不断提高的安全需求。911呼叫系统还在不断地提升自己的信息传递能力和研判机制，以便更好地为应急决策作支持。同时，911呼叫系统还在不断加强灾害信息的对外宣传力度，提供全面的信息，满足公众的心理安全需求。

二、911呼叫系统以公民为中心的操作流程

在美国，公民遇到紧急情况都可拨打911，如公民遇到犯罪活动、报告火灾或请求救护车等。911呼叫系统采取的是以公民为中心、内部集成式的操作流程。

快速拨打911，会将呼叫者连接到附近的公共安全应答点，也称为911呼叫中心，是市民在紧急情况下第一接触的公共安全当局。公共安全应答点里受过专业训练的调度员会确定来电者的位置，决定紧急情况的性质，并确定哪些应急小组应该通知，如呼叫当地的紧急医疗，消防或执法机构。美国联邦通信委员会有一个公共安全应答点资料库。它可以帮助确定和评估公共安全应答点的准备情况和9—1—1计划的部署情况。该资料库列出了联邦通信委员会指定的识别号码，公共安全应答点的名字和所属州、县，并会定期更新注册表，并注明信息更新的原因。
【1】

当公共安全应答点收到灾害信息后，会将灾害信息汇总，传送至紧急警报系统。紧急警报系统是全国性的公共预警系统，它需要电视和电台广播、有线电视系统、无线系统、卫星数字音频广播服务（卫星数字收音机）的供应商，直接广播卫星服务的提供商和有线视频服务供应商提供通信渠道，以处理国家的紧急情况。
【2】

该系统可以提供国家、州、地方各级的警报服务，做出预警，并将所获信息迅速反映给联邦紧急事务管理署，为其做出应急决策提供信息支持。

掌握灾害信息后，必须及时对外发布，灾害信息报告系统就是以公民为中心、提供充分信息、稳定公民恐慌心理的一个自愿的、基于网络的系统。美国联邦通信委员会鼓励所有通信供应商报名参加灾害信息报告系统，以更好地应对灾害并做好恢复工作。它会收集多方面相近的资料，如公共安全应答点、蜂窝基站、广播电台、有线电视系统等，并及时发布。
【3】

在通信服务因停电等原因发生中断时，美国联邦通信委员会要求通信服务提供商，以电子方式报告有关重大干扰或通信系统故障的信息，并将信息汇集于网络事故汇报系统，该系统基于网络的备案制度，采用电子模板，促进了报告的安全和加密技术的完善，确保信息是安全提出的。

911呼叫系统不仅采取了内部集成式的操作流程，还采取了以信息为核心的机构设置和职能设定，以便更好地提供服务，保障公民的安全。

三、911呼叫系统以信息为核心的业务流程

911呼叫系统采取内部分工合作，以快速处理公民的求救信息。当发生紧急事件时，公共安全应答点负责接听求救电话，收集灾害信息的第一手资料，并记录灾害信息，快速调度各应急小组，各小组的专业急救人员通过公共安全应答点了解灾害情况，实施有针对性的救援。同时，紧急警报系统通过搜集信息，反馈给联邦紧急事务管理署，因为紧急警报系统分为国家、州、地方三个级别，所以联邦紧急事务管理署将根据灾害的性质和影响，决定紧急警报系统具体在哪一个级别激活，以帮助政府做好预警工作。如果发生重大灾害，联邦紧急事务管理署会立刻将情况上报美国国土安全部，通过国土安全部成立的国土安全咨询系统，为联邦、州、地方当局和公众提供服务、预测威胁和设置警告。

美国不断加大广播、有线电视台、网络等平台报道灾害信息的力度，不断促进其与联邦紧急事务管理署的沟通与协调，理顺信息来源渠道，积极整合现有各类灾害信息资源，树立良好的政府应急形象，提供全面的灾害信息服务。

911呼叫系统设有高效处理信息和应对危机的联动机制。美国联邦通信委员会下设的公共安全和国土安全局是直接管辖911呼叫系统的政府机构，公共安全和国土安全局设置了信息交流中心，致力于为社会公众收集、评估和传播信息。同时联邦通信委员会下设的无线通信局、传媒局、执法局、电信行业规制局等都与911呼叫系统有密切联系，不断地完善和提升911呼叫系统的服务质量。美国联邦紧急事务管理署负责应对全国性灾难，并帮助州和地方政府以及个人作应急准备。它下设了国家事故管理系统和国家集成中心的事故管理系统集成部。国家事故管理系统指导各级政府部门和机构、非政府组织和私营部门，使它们能够对紧急事件进行预防、抵御、响应、恢复，并减轻事件的影响，减少生命和财产损害的环境损失。联邦紧急事务管理署通过国家集成中心的事故管理系统集成部，出版了标准、准则，并确定遵守协议的州、部落或当地政府是否实施了国家事故管理系统。

联邦通信委员会与联邦紧急事务管理署是密切合作、相互促进的。联邦紧急事务管理署负责紧急警报系统何时激活，联邦通信委员会负责制定紧急警报系统的技术标准，当联邦紧急事务管理署将紧急警报系统激活时，联邦通信委员会负责制定参加者需要遵循的程序和紧急警报系统的测试协议。此外，联邦通信委员还需确保参与紧急警报系统的州和地方的产业发展计划，符合联邦通信委员会的紧急救护服务的规则和条例。
【4】

发生灾害时，各地信息有效快速的传播，有赖于911呼叫系统的信息中枢，该信息中枢有三个主要组成部分：1911电话呼叫处理（通过公共安全应答点及它的呼叫调度服务）；紧急警报系统；广播或有线电视台的新闻和更新报道。通过信息中枢中各组成部分的有效运作，成功地实现应对紧急情况。

通过不断完善内部信息，加快信息传递，不断搜集外部信息，加强信息整合，以及各部门之间的分工和合作，使得911呼叫系统的信息研判和应急决策机制得以快速高效的运行。

紧急呼叫系统的建立，应以公民快速获得救援救助为中心，以信息的高速传递发布为基本点，以各部门的通力有效合作为前提，惟其如此，公民的急救呼叫被快速接纳、处理，灾害信息和救助进展工作被迅速传播才有实现的可能性，紧急警报系统才能发挥其真正的作用和影响。

二、“并发症”扰乱传统部署

越是在紧急状态下，危机越是复杂，社会各界对于应急主体全面解决危机的需求和预期越高，既有对速度的要求，又有对周全的要求。

所谓“并发症”就是指在突发事件发生时，在应对过程中导致其他问题产生，并影响事件的有效处置。“并发症”打破了应急管理的习惯性周期。要求联动，缩短周期，对本能反应的科学化程度要求更高。“并发症”的项目及应对内容见表2—2。

表2—2“并发症”的项目及应对内容

续前表

注：根据一般情况整理，为不完全概括。

实例：“7·23”动车追尾：从“政府主导型”到“社会倒逼型”的应急

在“7·23”动车追尾事故的应急处置当中，媒体和公众的质疑、追问，要求政府在应对时“又快又全”、反应迅速。在应急处置过程中，对于铁道部的行动存在各种质疑。

铁道部在事故处置中的表现受到社会的广泛质疑

《环球时报》：在温州事故中，铁道部的错误十分明显，公众对动车防撞技术及调度管理存在漏洞的质疑，逻辑性同样明显。铁道部唯有把姿态放低再放低，道歉再道歉，才可能消除公众在第一时间的愤怒情绪，争取到舆论对其认真反思、堵塞漏洞的配合。

南方网：事故发生还不到24小时，是什么力量和依据让救援和搜寻匆匆结束？灾难救援时被频繁引用的“黄金72小时”共识，在环境更复杂更多变的地震泥石流灾害中尚能得到坚守，为何在情况相对简单的动车追尾事故中却无法被遵守？又是谁下达了把车厢“吊起来、放到桥下清理”的指令？实在无法想象，这样的鲁莽决策如果没有得到抵制，将是怎样的惨绝人寰。

《新京报》：如果说严重的事故本身重创了人们对铁路安全的基本信任，那么重建民众的信任就成为铁路部门接下来要做的核心工作。需要重申的道理是：重建信任，要从善后的第一秒开始。在善后过程中，有关部门的处置如果失当，则会让这种不信任更加蔓延。

新闻发布会发言人应接不暇

7月24日晚22点40分，铁道部召开“7·23”动车追尾事故的首场发布会，会上记者提出了关于应急现场处置、事故原因追查、善后处置的问题，急于了解整个应急管理的过程和细节，但事故仅仅发生不到26个小时，应急处置事实上才刚刚开始。

新闻发布会上，记者对铁道部新闻发言人王勇平的典型提问主要有以下12个
【5】

：

（1）能否依据实名制公布死者名单？

（2）车体为什么被掩埋？

（3）黑匣子找到了吗？

（4）列车追尾事故原因是什么？

（5）死亡人数为什么从41变成了35？

（6）5岁小女孩被找到，如何解释？为什么是在救援结束，拆解车体时才发现活着的生命？

（7）铁路在修建的时候发生过高架桥倒塌事故，对工程质量和铁路运行质量如何做出评价？

（8）对于死伤者的具体安抚款项的具体金额？

（9）18点以前恢复通车，但事实上没有，是不是出现了新的问题？

（10）您说的对乘客已经有了“妥善”安置，那您是从您的角度，还是乘客的角度说的？您说这话是做出了调查的结果吗？那所谓的“妥善”是什么标准？我们的行李什么时候可以拿出来？

（11）列车上有外国人，那么外国人和本国人的赔偿标准有什么区别？

（12）目前铁道部的工作重点是什么？

“社会倒逼”

事故发生在2011年7月23日，政府主导的应急处置招来社会各界的质疑，使得政府的应急处置十分被动，而社会面的要求也越来越高，媒体过于急切的关注和逼问打破了政府原有的应急节奏，“社会倒逼”要求政府应急处置又好又快。同时，危机波及事故以外的范围和领域，如官员形象等。关于“7·23”事故的“社会倒逼”时间表见表2—3。

表2—3“7·23”动车追尾事故“社会倒逼”时间表

注：根据媒体报道整理。

对于这件事故，《新闻1+1》给出了自己的意见：要实事求是地回答。

（1）查明事故原因不是越快越好，群众要的是实事求是的回答，这方面媒体要自省。

（2）事故处理也不是越快越好。

（3）善后的赔偿到位也不是越快越好（心理抚慰）。

（4）事故问责，不是越快越好（与事故原因相关）。

（5）事故后通车，不是越快越好。

注释：

【1】
见http://www.fcc.gov/pshs/services/911.services/enhanced911/psapregistry.html，2011-09-30。

【2】
见http://www.fcc.gov/pshs/services/eas/，2011-10-30。

【3】
见http://www.fcc.gov/pshs/services/cip/dirs/dirs.html，2011-10-30。

【4】
见http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/emergencies.html，2011-10-30。

【5】
根据CCTV网、优酷网、土豆网相关视频资料整理，较多源自《王勇平答记者问》，见http://v.youku.com/v_show/id_XMjg4MTEyODg0.html，2012-03-15。

第二节 灾民心态与恐慌症

政府应急管理的对象是群众，包括涉灾群众（受灾群众和灾区其他群众）、围观群众（赶赴现场围观的媒体和群众）和相关群众（通过媒体对事件进行关注和评论的群众）。由于与灾害的相关程度存在差异，各个群体的心态也不相同，最易出现问题的是涉灾群众的非正常心态，在某些情况下容易形成恐慌。

一、暴民效应与极端行为

（一）暴民效应

暴民效应是社会学的专业术语，用于描述人群在矛盾和冲突状况下的自然反应：行为盲目、非理性；人数越多，暴民效应越显著。

1．盲从

盲从是指公关对象表现出集群状态下容易发生的典型征兆，也称为从众。个体在群体环境的压力和引导下，往往会放弃自己的意见，而追随大多数人认可的意见。盲从常见的情况可分为自愿和强迫两种：一是部分个体有从众的习惯，从众能够带来心理上的安全感和归属感；二是迫于群体的环境，屈服于群体的压力。其余还有模仿、攀比等心态和行为。集群效应的规律表现为规模越大则效应越显著，成放大特征。

2．集群性非理性

公关对象在危机状况下是非理性的；其规律表现为非理性程度与参与人数呈正比。

3．持续的非理性

具体表现为斯德哥尔摩综合征。斯德哥尔摩综合征（stockholm syndrome），又称为人质情结或人质综合征，是指犯罪的被害者对于犯罪者产生情感，甚至反过来帮助犯罪者的一种情结。这个情感造成被害者对犯罪者产生好感、依赖心，甚至协助犯罪者。并且，该症状往往在被害者被解救后的较长时间里仍呈现出显性表征。

（二）极端行为

极端行为指的是某个人或某部分群体为了达到个体目的，满足某种心理需求，采用不正当的方式或极端化的手段对社会公众、公共利益或政府产生威胁的活动。极端行为与极端心态紧密关联，它是极端心态积累到一定程度的产物。

从心理学角度看，极端心态是指超过了一般人所能认可的程度，对某种事物呈现偏执性的狂热，超过了某个“度”，达到了顶点。在极端心态的驱使下，当某种诱因出现时就会产生极端性行为。

从社会角度来讲，过度极端的行为是在社会不公正已经成为既定事实的情况下，又引发影响更为恶劣的事件，虽然极端行为可以在一定程度上引起政府的重视，使受害群体的利益得到维护，部分地缓解矛盾，但是这种缓和是畸形的、不稳定的，为以后爆发更尖锐的矛盾，埋下了隐患。所以，对政府危机公关而言，公众的极端心态和极端行为是一种隐患性危机，能处理，难调试。

1．极端行为的要素

第一，以极端的心理渴望为前提。极端行为的产生一般是出于对某种事物偏执性的狂热，而且这种心态通常超过了一般人所认可的程度，当心理渴望发展到极端化，而采用正当手段无法达到目的时，心理渴望就会发生扭曲，积累到一定程度后就容易采取极端行为来达到目的。

第二，手段极端。由于通过正当、合理、合法的途径无法达到目的，个体或群体在极端心态的作祟下，很可能会不顾一切后果地采用极端化的手段来达到自己的目的，比如自杀性爆炸、群体性暴动等。

第三，威胁公开。实施极端行为的个体通常是意图通过对政府和社会公共利益进行公开性威胁，来谋求私利。

第四，后果严重。极端行为（尤其是大范围的群体性行为）一旦爆发，就会在一定范围内对公共利益造成损害，甚至可能威胁到公众安全，产生社会动荡或造成国家分裂的严重后果，如极端民族主义和宗教极端主义。

2．极端行为是危机隐患

极端行为是社会矛盾累积的产物。由于少数个体或某些群体对自身现状产生了不满情绪，当现状持续得不到改善，不满情绪又得不到发泄，累积到一定程度，就可能发生极端行为。所以，在极端行为危机爆发前，某种隐性的社会危机其实已经存在，危机引发了某些个体或群体的极端心态，并用极端的言行导致其公开化，使危机进一步升级。

极少数公众由于长期缺乏妥善的心理调适，形成无发泄渠道的累积效应，一旦爆发，很容易把长期积累的矛盾激发出来，难以收拾。这就是“炸药包”效应。它有两种表现形式：

第一种表现：按照常理，不该爆发的问题，但是在“炸药包”效应的作用下，稍有摩擦，一点就着，言语纠纷迅速升级至拳脚相加的恶性事件。

第二种表现：按照常理，不至于闹得如此严重的问题，但是在“炸药包”效应的作用下，很可能把小问题激发成大事件。

“炸药包”效应如果结合群体性事件，更容易激化暴民效应，导致大规模的恶性群体事件。

（三）“匿名效应”

在匿名的情况下，人有趋于动物的特征，在应对问题时容易出现不理性的行为。

“匿名效应”最为有效的应对是“实名制”，在管理中实现“人户合一”，“以房管人、以证管人、以业管人”，最大限度地降低“匿名效应”带来的风险。

美国对社会人员的管理为消除“匿名效应”的实践提供了借鉴经验。

实例：美国对社会人员的管理

在美国，并不存在“户口”或者“流动人口”的概念，美国社会流动性很大，政府控制社会的色彩很淡。纵然如此，它也有一套行之有效的社会人员管理办法。美国社会人员管理机构并不是单一的，而是通过法律的制定，使得相关职能部门针对不同管理内容，采用相应管理方式对美国各类社会人员生命中各事项进行控制与管理。总体来说，其一由美国人口调查局采用社区调查方式了解国内人口情况并配合人口生命登记形成人员的生命记录（vital records）；其二由美国社会保障署建立社会保障号(Social Security Number, SSN)制度对美国社会人员的活动以及行为进行管理与控制。

一、美国社会人员管理机构

（一）直接管理机构

1．美国人口调查局
【1】

美国人口调查局是美国商务部下属的一个机关，其任务是由美国宪法规定的必须至少每十年进行一次人口普查。通过人口普查，除了提供国家人口和经济的统计数据以外，美国众议院成员数、各州政府公路、医院、学校的计划数目也由这个调查结果决定。

美国人口调查局1903年7月1日成立，总部设在马里兰州的苏特兰。人口调查局有12个地区分局。为了进行每十年一次的普查工作，它们还可以临时建立更多的处理中心。

进行人口普查的唯一目的是提供可靠的统计数字，但是按法律规定，任何人，不论是人口调查局的雇员还是询问者都不允许泄露任何个人、家庭或企业的数据。所有个人填报的资料,只能作统计数字之用,绝对不准向税务局、移民局、房屋署、联邦调查局或警方透露。违法者将受到罚款5000美元或入狱5年之严厉处分。人口调查局全体工作人员都已作了此项庄严宣誓,并在宣誓书上签字保证严格执行。按宪法规定,个人问卷将保密72年。假如个人或企业单位需要统计数字，那么人口调查局只能提供被编辑过的一般性数字。

人口调查局为了严格保守人口调查资料的机密,在历史上曾经同两届总统府官员对簿公堂。一次是在杜鲁门总统任期内,总统府的安全官员曾要求人口调查局官员调查总统会客官邸布莱尔宫周围的居民,但遭到人口调查局官员的拒绝,结果只好收回成命。另一次是侵犯人口资料机密事件,发生在艾森豪威尔总统任期。联邦贸易委员会当时正对一位造纸商展开调查,并向他索取人口调查报表的副本,而且向最高法院提出了此项要求。最高法院于1961年做出裁决,要该造纸商将有关人口调查报表的复印本呈交贸易委员会,人口调查局后来向国会提出交涉,结果在一年内获得国会决议:联邦机构不得传票索取人口调查私人资料的副本。

2．美国社会保障署

美国社会保障署是美国联邦政府的一个独立管理机构，主要管理社会保障——美国联邦政府的一个社会福利计划项目，包括退休、残疾、遗属的津贴等。为了获得这些津贴，大多数美国的员工都要按收入缴纳社会保障税。

美国社会保障署是根据42.U.S.C.901号法律于1935年8月14日建立的，隶属于美国联邦政府，其总部设在马里兰州的巴尔的摩。现在的督察员是米歇尔·J·阿斯特，他于2007年2月12日就任，将于2013年1月19日结束6年的任期。除总部以外，该机构包括10个地方办事处、8个处理中心、大约1300个外地办事处、37个远程服务中心。截至2007年，大约62000人受雇于社会保障署。在美国，社会保障是目前最大的社会福利计划项目，占政府开支的37%，占GDP的7%。据估计，目前保障了40%的65岁以上的美国人摆脱贫困。
【2】

（二）相关管理机构

1．人口、难民和移民事务局
【3】

该局隶属于美国国务院，工作重点主要针对国内难民、移民以及受害者，其工作目标就是让这些经常生活在危险环境中的公民受到保护。管理局的任务是通过多边人道主义系统为难民、受害者提供保护，维持生命的救济，持久解决冲突，实现以美国纳税人的名义对弱势群体提供帮助的最佳效果。管理局主要负责的是制订有关人口、难民、移民的政策，负责管理美国难民援助项目。

2．美国人口事务办公室
【4】

该办公室是美国国务院卫生与公众服务部下属的办公室，其工作的重点是向秘书长、助理秘书长汇报健康话题并提出建议，包括青少年怀孕、计划生育、妇女健康，以及其他人口问题。

3．美国劳工部
【5】

美国劳工部通过提高求职者就业机会，改善工作者现有工作条件以及保护退休人员的医疗保障，帮助雇主寻找员工等多方面工作，来追踪就业、价格变动，对国家经济进行测量。美国《联邦劳动法案》主要由劳工部来管理实施，其中包括保障工人权利、安全与健康的工作条件限定、最低小时工资、加班工资、失业保险，等等。

4.美国移民局

二、美国社会人员管理方式——三大抓手

美国通过人口调查局以及社会保障署直接对社会人员进行管理，虽然其他部门也涉及人员的管理与行为控制，例如针对工作者、移民者、青少年等不同人群，不同机构有相应的管理办法与法律规章，但是人口统计、社区调查及社会保障号这三种管理方式，是每一名美国公民以及在美国居住与工作的人都肯定会涉及的，也是这两大机构直接管理社会人员的三大抓手。

（一）人口统计
【6】

1．人口普查

美国人口调查局最重要的工作就是做人口统计，这与联邦政府对地方拨款量，州竞选国会众议员名额、费用都直接相关。美国最初做每十年一次的人口普查，以获得年度全国、州、县、市、镇、乡以及小区域的人口数据。自1940年首次人口普查以来，美国人口调查局采用长短表技术，1/5住户填写长表，4/5住户填写短表，其中长表项目多，短表项目少。例如在2000年度人口普查中，短表个人填报项目仅6项：姓名、性别、出生年月、与户主关系、民族、是否美国国籍。长表在此基础上增加20多项，包括婚姻状况、是否在校生、学业完成情况、祖籍、在家通常讲的语言、出生地、是否美国国籍、在美居住的时间、是否视力听力肢体和精神残疾、祖父母照顾孙子/孙女的时间、服兵役情况、就业失业状况、工作地点、上下班的交通工具及路途占用的时间、职业、行业、劳动收入、其他收入、年总收入等。这种人口普查采用邮寄问卷和收集调查问卷方式，对于未回复的长表问卷，调查人员通过电话进行查询，若仍无结果则入户访问填写问卷。

2．日常人口估计工作

在非普查年份，人口数据主要依靠日常人口估计工作。从1973年开始，美国人口调查局开始从事此项工作，并通过启动联邦—州人口估计合作项目（Federa-State Cooperative Program for Population Estimates,FSCPE）来完成。合作项目成员包括州政府部门、大学、医院、科研单位，这些机构负责出生死亡的生命统计、个人税收单登记、老年人口医疗登记。其目的一是了解州、县的人口统计工作，促进人口调查局与州之间的合作；二是协调县、市、镇的人口估计数据，保证数据的一致性；三是每年召开两次评估会，研讨人口估计方法。

（二）社区调查

虽然上述两种方式是美国人口调查局多年来形成的人口统计方法，但人口调查局认为，收集数据的方法同当前需求存在着较为突出的矛盾：一方面人口调查长表虽数据翔实，但每十年一次导致数据的时效性比较差；另一方面，年度人口统计虽能得到最新人口数据，但数据信息量少，不能全面反映人口、住房、社会经济状况，除此以外，美国重视基层社区的作用、功能，希望在社区范围内得到最新的人口、社会、经济方面信息，以便有效地进行社区建设，完善社区管理服务。所以美国人口调查局开始使用新的人口调查制度——美国社区调查（American Community Survey，ACS）。其目的一是为了及时更新全国、州、县和小区域的人口、住房、社会、经济统计数据，为州、县各级地方政府以及社区、小区域的管理发展提供依据；二是改进十年一次的人口普查方法，以取代人口普查中的长表。

（三）社会保障号
【7】

在美国，社会保障号是九位数字卡，发给美国公民、永久居住者以及在美国临时工作的居民。

号码是由社会保障署发给各人的，社会保障署是美国政府的一个独立机构。建立社会保障号最初的目的是追踪个人征税，后来，社会保障号就变成了公民身份识别号码。社会保障号可以通过填写SS-5号表格向社会保障署进行申请。

下面了解一下社会保障号的建设历史。第一个社会保障号是在1936年11月由社会保障署发出的，主要作为当时社会保障计划新政的一个部分，在3个月内，25万个号码先后发出。在1986年以前，人们只有到14岁才能够申请到社会保障号，因为当时用于追踪征税，而14岁以下年龄的人很少有实质性的收入。1986年，年龄底线变成了5周岁。到了1990年，年龄底线变成了1周岁，后来年龄底线被废除了，于是，父母在孩子出生后就会为孩子申请社会保障号。

三、美国社会人员管理运行具体机制

（一）社会保障号制度

1．社会保障号的使用范围与目的

（1）身份证明。

社会保障号最初的使用目的是追踪个人账户，后来也被用于身份的识别，例如员工、病人、学生，信用记录有时候也会被社会保障号码索引。1969年7月1日，美国武装部队使用社会保障号码作为陆军、空军的识别号码；1972年1月1日，海军以及海军陆战队开始使用；1974年10月1日，海岸警卫队开始使用。而在此之前，美国军方使用的是一种更为复杂的服务号码系统。

（2）联邦征税。

美国国税局要求所有的公司员工都要有社会保障号（或者替代识别号码）。根据美国财政部规定，在1962年10月31日以后，任何雇员领取薪水，上缴社会保障税、医疗保险税、美国联邦所得税，必须填写SS-5表格申请一个“账户号码”。财政部还规定在雇员为雇主工作的当天，就必须向他的雇主提供社会保障号。

（3）州的管理工作。

联邦法律规定，美国政策决定，任何州（或称政治分部门）可以在管辖范围内在管理税务、一般公共援助、驾驶执照、机动车登记时，利用由社会保障专员签发的社会保障账号识别个人的身份，并要求任何受州（政治分部门）行政责任管理的人都要有社会保障专员签发的社会保障号。

2．社会保障号的类型

签发的社会保障卡有三种类型，最常见的包含持卡人的姓名、号码，这种卡发给美国公民以及美国永久居住者。另外还有两种限定性的社会保障卡：一种上面写有“就业无效”，这种卡不能被用作工作许可的证明；另一种上面写有“仅国土安全部授权的工作有效”，这种卡是发给在美国临时工作的人。

3．社会保障号构成

社会保障号是一个九位数字形式的号码“AAAGGSSSS”，这九位数字被分成了三个部分。前三位代表地区号，是根据地理区域指定的。1973年以前，社会保障卡是由地方的社会保障办事处签发的，所以地区号代表了签发办事处的编码。人们并不一定要到居住地所在的社会保障办事处申请，而是可以去任意一个办事处办理。1973年及以后，社会保障署规定社会保障号的签发要基于邮政编码，但申请人的邮寄地址并不一定和居住地址一致。所以，无论1973年前后，社会保障号都没有代表申请者居住的州。一般来说，号码的分配是从北向南、从东向西进行的，所以在东海岸的人们号码在先，西海岸的在后。中间的两位数字代表组号，从01到99。但由于行政的原因，并不是按顺序排列的，而是按以下方式排列：（1）01~09的奇数，（2）10~98的偶数，（3）02~08的偶数，（4）11~99的奇数。最后的四位数字是序列号，按照0001~9999的顺序连续编号。

目前，一个有效的社会保障号不可能在734~749之间，也不可能高于772，这是社会保障署已经分配出去的最大号码。还有一些特殊的号码也不能被签发：

（1）在一个数字组中所有的数字都是0（000-GG-SSSS,AAA-00-SSSS,AAA-GG-0000）；

（2）由于存在潜在的争论，形式为666-GG-SSSS的号码；

（3）987-65-4320到987-65-4329是为广告预留的号码。社会保障署公布了每一个地区最后一组的号码范围，以便识别出那些组号无效的号码，但是仍然有很多富有欺骗性的号码难以被查出。

4．社会保障号存在的一系列问题

（1）保密机制。

2004年，国会通过了《情报改革与预防恐怖主义法案》，法案部分规定，社会保障署重新设计社会保障卡以防伪造。从2006年4月到2007年8月，社会保障署与政府印刷办公室的员工开始重新设计社会保障卡。这种新社会保障卡的设计同时采用了隐蔽和公开两个安全特性。

许多公民以及隐私权倡导者关注社会保障号的信息是否会被泄露。此外，卡内基·梅隆大学的研究人员已经证明了一种算法，这种算法可以使用公开了的个人信息来重建一个给定的社会保障号。这就是社会保障号经常会被犯罪贩子盗窃并用于犯罪的原因，即社会保障号经常与其他形式的身份验证相关联。社会保障号一般被金融机构要求出示，以设立银行账户、信用卡而获得贷款，这主要基于一个假设——除了社会保障号的持有者以外没有其他人会知道。

导致问题加剧的另一个事实是，社会保障号作为身份的证明，并没有包含个人的生物信息识别，所以如果没有其他文件的辅助，完全不可能识别持有社会保障卡的人到底是不是最初签发的人。就这个问题，国会专门通过了法律，限制使用社会保障号来识别身份，并禁止其用作商业目的，例如租房申请等。

为此，美国国税局提供了替代社会保障号的备用号码，报税者可以获得一个报税身份号码来包含他们客户的报税表等。

（2）社会保障号丢失、被偷问题。

如果持卡人改名或者卡片丢失、被偷，或有其中任何一种情况发生，需要从社会保障署网站上下载并填写SS-5表格。新号和旧号码相同。但申请补卡时，需要提供身份证明，比如，驾驶执照、雇主证、结婚证或离婚证、服役记录、领养记录、护照、学生证、健康保险卡（医疗卡无效）。

如果要更改社会保障卡上的名字，需要提供一份显示旧名字的文件和一份显示新名字的文件。例如，因结婚而改名，可以提供旧社会保障卡和结婚证。同样，卡号保持不变，但新卡上会显示新名字。如果更换了地址，可以通过信件通知社会保障署。

要申请新社会保障卡，必须亲自提供能证明身份（出生证、学业纪录）、年龄和公民身份或合法侨居身份的资料。如果不是出生于美国，也必须提供公民身份证明。

除非发生身份欺诈或身份被大量非法使用，否则社会保障署不能向个人分配新的社会保障号。如果真的发生了这种极端的情况，可以通过并只能通过社会保障署（免费地）获得新的社会保障号。越来越多的公司声称，它们可以帮助申请到新的社会保障号（需支付一定费用），来消除信用记录。欺诈活动审查员说，这是不合法的。

（二）人口社区调查制度
【8】

1．利用社区调查替代人口普查中的长表

美国社区调查是通过滚动抽样方式在全国范围内进行的,每月抽取25万户,大约60万人,抽样比为1/480,1年累计抽样300万户,大约720万人,抽样比为1/40,10年累计的结果是,抽样3000万户,7200万人,抽样比约为1/5,大约和传统的长表技术抽样比一致。社区调查内容分为三部分:第一,调查抽样所得住户个人的基本情况,有6项指标,相当于人口普查中的短表内容;第二,调查抽样所得住户的住房情况,有25项指标;第三,调查抽样所得住房个人的详细情况,共有36项指标。与传统的长表技术相比,社区调查仅增加了当年妇女生育状况和住房中居民按季节居住情况的两项指标,因而完全可以取代人口普查中的长表。

2．按“当前居住地”原则对人口实施调查,注重季节流动人口对区域总人口变动的影响

美国社区调查采用的是“当前居住地”原则，即调查时点在抽中房屋中已居住2个月或2个月以上的人,或离开原住地2个月以上的人口。对离开抽中房屋2个月或2个月以上的人不调查,但如其房屋为空房,需要调查其房屋的情况。其结果是住在自有住房中的人数减少,租用他人住房的人数增加。此外房屋的空置率也有可能下降。人口普查采用的是“常住地”原则，不能给出被调查人明确的居住时间,不能反映人口在一年或半年中居住地的变化情况,忽略了季节流动人口对区域人口的影响。而社区调查的结果能反映人口在一年或半年中迁移流动情况和季节流动人口对区域人口变动的影响。

3．三种方式分三步收集人口数据,调查时间交叉进行

美国社区调查是采用寄出寄回问卷、电话专访和入户调查三种方式分三步收集数据的。在进行社区调查之前,电话专访调查员要接受3天的培训,入户登记的调查员要接受4天的培训。且每个电话专访和入户登记的调查员每月都将收到一份计划更新的备忘录。社区调查的第一步是针对有完整地址的住户邮寄问卷,邮寄内容包括给调查户的一封信、问卷和问卷指导书。第一份问卷寄出以后,如果没有回应,3个星期之后再寄出第二份。寄出寄回问卷历时6周。第二步对6个星期之内邮寄问卷没有回应的用户,调查员将进行电话专访,与被调查户取得联系,这将历时4周完成。第三步则是从那些无法进行邮寄问卷调查的住户中抽取2/3,无法进行邮寄问卷、电话专访调查的用户中抽取1/3,由调查员入户调查,并将有关问卷内容输入电脑,这将历时4周完成。社区调查相邻几个月的工作时间和内容是相互交叉进行的。当1月份邮寄问卷后,在2月份对1月份问卷进行电话访问的同时,开始进行2月份的邮寄调查,到3月份在对1月份问卷进行入户调查的同时,着手进行2月份的电话访问,同时进行3月份的邮寄问卷。因此,完成每月的调查问卷需要历时12~14周。

4．利用各种方式更新社区调查的抽样框。

美国社区调查是利用美国综合地址码库(MAF)提供的住户抽样框进行的。只有对综合地址码库中的数据进行不断的更新,社区调查的结果才会有质量保证。综合地址码库中住户的信息量很少,只有住户的姓名、住址和商业办公楼的标记三项。为更新MAF的信息,美国人口调查局实施了MAF/TIGER现代化计划,在城市是通过更新邮政服务投递系统库（DSF）来更新MAF,而DSF的更新是利用当地政府和其他行政来源的数据库实现的。在偏僻遥远的农村,多数地区DSF不健全,MAF的更新主要是通过走访调查和其他调查方式实现的。MAF和空间数据地理信息库(TIGER)相连接。TIGER包括普查所要求的地图和相关信息,还能识别美国各个州、县、镇、街区的地理位置。

5．采用一级直接抽样,注重样本累计和小区域的代表性

美国社区调查月抽取居民25万户,约60万人,年累计300万户,约720万人,属一级直接抽样。但这些样本仅能满足人口在25万以上大区域的代表性。为解决人口在25万以下小区域的代表性,社区调查按年度累计小区域样本量,以提高样本代表性。同时采用3年或5年加权平均数估计人口指标,以提高数据的精度,减少数据的波动,保持数据的连续性。而要获得有代表性的小区域的有关人口数据,至少需要花费10年的时间。若从2001年开始算起,随着累计样本量的增大,2005年开始才能对人口为6.5万到25万的小区域有代表性；2007年起,3年累计数据才能对人口为2万到6.5万的区域有代表性；2009年起,5年累计数据才能对人口为2万以下的区域有代表性。

四、美国社会人员管理保障机制

（一）经费预算

1．美国人口调查局经费预算

美国人口调查局2006年统计雇员数量为5593人，由于隶属美国商务部，所以由美国商务部统一做预算，并每年递交一份财政预算报告，详细列出各个分部门自由裁量预算以及强制执行预算。其中人口调查局自由裁量预算2007年为893012美元，2008年为1230244美元，2009年估计为2604622美元；人口调查局强制执行预算，2007年为20000美元，2008年为30000美元，2009估计为30000美元。
【9】

2．美国社会保障署经费预算

美国社会保障署2008年雇员人数为62000人，年度预算为657.3亿美元。
【10】

（二）相关法案
【11】

1.1935年《社会保障法案》

社会保障计划开始于1935年《社会保障法案》，最初它的名字是《经济保障法案》。“社会保障”这个词是由美国激进主义者亚伯拉罕·艾普斯顿首创的，他是一个名为美国社会保障协会的组织的领导者。

1937年1月，政府开始征收社会保障税和发放福利金。最初只向家庭的主要工作者发放退休金，但是1939年增加了遗属福利金和退休人员配偶和子女的福利金。1956年开始实施伤残福利，1965年《医疗补助法案》也由议会通过。文官委员会从1961年开始把社会保障号作为正式的联邦雇员身份标识，美国国税局自1962年开始把社会保障号作为正式的纳税人身份号码。

虽然《社会保障法案》并没有明确指定要使用编号卡片，但它提倡构建一个保存记录的方案。第一组社会保障号是通过全美45000家地方邮局分配和发放的，因为当时社会保障署还没有形成现在的包含1300个办事处的办公网络。这些卡片由1000多家指定为“制卡中心”的邮局制作完成。

在1936年11月和1937年6月之间，共通过了3000多万个社会保障号申请。首先，社会保障署把SS-4申请表格分发给雇主，让他们报告所雇员工的数量。接着，社会保障署把适当数量的SS5表格发放给雇员，让他们填写。当雇员把这些表格返回到邮局和制卡中心时，社会保障署会向其分配社会保障号，并将这些号码印制在第一批社会保障卡上。曾设计出第二次世界大战期间使用的飞虎标识的纽约艺术家弗雷德·哈佩尔（Fred Happel）承担了卡片的设计工作。邮局把这些号码分配登记在OA-702表格上，然后送往马里兰州巴尔的摩的社会保障署总部，和主文件汇总。

2.1974年《隐私权法案》

在美国，政府机构向人们询问社会保障号时，人们不一定非要提供。这些机构必须提供1974年《隐私权法案》的揭露公告，此公告解释了允许它们询问社会保障号的法律依据、人们是否必须回答以及拒绝提供时将面临哪些后果。

如果有企业或私人公司坚持索要社会保障号（它们并不受上面提到的法律约束），可以向它们提供社会保障号，也可以选择与别的企业或公司进行合作。

3．1998年《身份盗窃和假冒阻止法》

1998年10月，总统比尔·克林顿签署了1998年《身份盗窃和假冒阻止法》。这项法律把使用或转让他人身份（包括社会保障号）定为一项重罪。

2007年，有人依据这项法律，成功地对一名威斯康星州男子提起了诉讼，罪名是盗窃一名芝加哥男子的身份（他使用受害人的社会保障号找到了一份便于偷窃计算机设备的工作并开设银行账户，还以受害人的名义申报个人所得税）。他承认了罪行，面临着最高为15年刑期的惩罚（有3年缓刑期），并要缴纳高达25万美元的罚金。美国劳工部监察长办公室战略执行部（SED）的事务官说，此类犯罪使政府每年损失数百万美元，而罪犯除了美国公民外，还有移民和侨民。

二、灾后恐慌症

暴民效应是个体行为或小规模群体的小范围行为，恐慌症是大规模群体的非常态行为，是灾民心态的集群效应，是大范围的心理效应。形成了灾后恐慌，会导致较大的社会影响，增加应急处置的难度。

（一）灾后恐慌症的缘起

灾后恐慌症是指群众面临突然爆发的灾难而产生的极度焦虑症状。灾后恐慌症分为个体心理上的恐慌和社会群体的恐慌。从心理学角度看，灾后恐慌症是一种心理疾病；从社会学角度看，灾后的恐慌是群众面对谣言的集体失范。灾后恐慌症主要是由灾难的恶劣影响以及灾后救灾物资匮乏、灾后连锁反应，或者由于群众个体的心理问题造成的不正常的恐慌现象。引起群众灾后心理恐慌症的现实原因主要有五大方面。

1.灾后损失造成群众心理阴影

灾难给整个社会带来严重的破坏性，比如房屋倒塌、交通瘫痪、工厂停产、群众财产受损等。此外，受灾群众还面临亲人的死亡、伤害，心理上会产生相当大的震荡与影响，如无助、恐慌、悲伤等情绪。日本灾后村庄街市被毁，交通陷入混乱，群众伤亡惨重，还有核泄漏产生的核辐射。这一连串的灾难带来的物质和精神上的伤害给灾民带来巨大的心理阴影。

2.社会信息渠道不畅引起群众焦虑和怀疑

灾后群众往往处于一种信息不完全和不对称状态，再加上信息渠道不畅通，会形成负面信息的积累。群众无法在第一时间从权威部门获得信息，就会被动地从其他渠道接收一些“小道消息”，这些信息会引起群众心理的焦虑和怀疑。我国2011年的抢购碘盐现象就是少数别有用心之人利用互联网、手机、短信等方式发布谣言，而政府未能及时辟谣，导致一些群众心理恐慌从而盲目跟风抢购碘盐。

3.物资匮乏，群众的生存需求得不到满足引发群众担忧

受灾地区往往需要大量的食物、药品、生活用品、卧具等基本的物资。缺乏这些必备物资可能会出现饥荒、疾病、冻伤等问题。日本灾后北部天气严寒，核辐射又限制了救援队伍前往重灾区救灾，导致很多地区物资严重短缺。而在东京这样的大城市，由于群众担心物资不足出现了超市被疯抢一空的局面。

4.知识和技能方面的不足引发群众害怕

群众恐慌往往是来自对某一方面的知识的匮乏，或者在技能上无法消除灾难的影响。

例如，日本核泄漏引发我国群众疯狂购买碘盐的原因就在于大众缺乏防辐射基本知识。

日本的群众虽然普遍有较高的地震自救能力，但是随着灾难扩大特别是核泄漏出现，所需的救助技能超出了一般群众的自救能力范围，正是由于知识和技能方面的不足引发了灾后日本群众的恐慌。

5.社会和市场秩序不稳定造成群众慌乱

灾后房屋倒塌，地铁停运，出租车减少，食品、水、药物紧缺会引发社会秩序的不稳定，进而造成群众的慌乱。另外，个别不法分子故意传播有害信息以牟取私利加剧了恐慌。在2011年抢购盐事件中，一些不法商贩哄抬物价、囤积食盐扰乱市场秩序，少数零售商销售价格超出规定水平的2~10倍，甚至出现限购的情况。群众既担心价格不断上涨又担心买不到盐，产生极大的恐慌。

（二）灾后恐慌症的社会特征

灾后恐慌症集中体现为群众行为异常，具体表现在以下四个方面：

1.从众心理加剧群众恐慌

群体意见一致性是引发从众心理的重要原因，从众心理又引发恐慌。群体规模越大，即持有一致意见的人越多，持不同意见者感到的压力越大，从众表现越显著。这在生活中表现为大部分的群众都有“随大流”心态，他们面对谣言会选择“宁可信其有，不可信其无”。2003年的SARS引发了全国疯抢板蓝根和醋，日本核泄漏又引发了我国民众疯抢碘盐、酱油，甚至奶粉。

2.谣言加速心理恐慌

谣言是在传播活动中完成的来路不明、传无根据的言论。一些媒体会截取突发性公共事件中能够产生轰动效应、容易萌发共鸣情绪的元素，并将其进一步地扩大化，甚至刻意地将某些突发性公共事件进行妖魔化处理，把客观世界描绘得动荡不安。群众将这些信息和他们的日常实际生活联系到一起，唯恐某一天突发事件威胁到自己，就会产生极大的恐慌。

3.连锁反应放大群众的恐慌

全球化使灾难的连锁反应显著，一个地区的灾难会引发全球资本市场的连锁反应，同时造成灾难影响扩大，负面效应加深。如日本大地震除对日本经济造成严重损害外，因日本是全球重要的能源进口国以及半导体、汽车、钢铁和其他产品的重要生产国，还造成了全球股市的下跌等经济的连锁反应，这一系列连锁反应加重了灾难的破坏性也放大了群众的恐慌。

4.集群行为加剧群体恐慌

集群行为作为众多人的一致行动，它的前提是要有许多人为一个共同感兴趣的问题而聚集在一起，并发生直接接触，这多发生在熟人之间。集群行为产生于高度的刺激和暗示、情绪感染、情绪激发。整个人群激动起来，达到一定状态，恐慌情绪就会爆发出来。群众整体性地恐惧灾难后的物资问题，就非常容易出现物资抢购状况，导致灾后恐慌、社会混乱。

（三）灾后恐慌症的应对策略

灾后恐慌症不仅对正常的经济、文化、社会生活有害，更威胁到社会秩序的健康和稳定。重大灾难发生后，幸存者往往需要面对数月甚至长年的恐慌症折磨。灾后心理重建是一个长期的系统工程，它的恢复远比房屋、道路等硬件设施的重建工作艰巨、复杂。做好灾后群众的心理重建是我国政府危机管理的重要环节。应对灾后恐慌症的策略有以下七方面:

1.政府加强社会监管，规范市场秩序，维护社会稳定

政府加强社会监管有利于打击违法犯罪行为，能够清除谣言，规范市场秩序，维护社会稳定。灾后的社会监管主要应突出两个方面：（1）对引起社会恐慌的谣言传播者给予严厉处罚。（2）政府相关部门应联手加强对市场的管制，制止销售商违法涨价和囤积行为，一经查出要给予严厉的行政处罚。

2.物资尽量充足，保证群众基本生存需求

充足的物资是群众灾后生存需求的保障，也是克服群众灾后恐慌症的物质基础。灾后需要大量的应急物资，以解决伤病救助、灾民食宿、卫生防疫、灾后重建等问题。

比如2011年群众抢购碘盐、奶粉等，政府应通过增加物资的供给量满足群众的需求，克服他们的恐慌心理。抢盐事件后各地盐务局应该积极公开盐库的储存量信息，确保向销售商及时供应碘盐。具体措施有：（1）启动紧急预案，起用储备库存。（2）组织食盐生产，要求企业增加生产，每天产量在需求的数量之上。（3）加强分包配送，快速送达销售网点。（4）开放盐库，允许群众和媒体参观，亲自了解当地的物资储存量。

3.信息公开透明，传播渠道畅通

灾后政府应争取主动，本着及时性、真诚性、透明性的原则，尽可能地引导舆论，确保传播渠道畅通，掌握舆论主导权，消除群众的恐慌心理。比如日本核泄漏危机产生后，在信息公开上应做好四个方面：（1）公布环境监测数据。通过媒体、官方网站、手机短信等传播载体，主动向群众发布辐射水平监测的最新情况，告知群众境内辐射环境的监测情况和海域人工放射性元素的检测情况，以打消群众对核辐射的担忧。（2）公开物资存贮量信息，使群众了解物资储存状况。（3）开通宣传热线，对群众的咨询及时发出回应。（4）组织权威专家与记者信息沟通会，通过权威的声音告知群众科学准确的信息。

4.政府分类引导媒体，获得媒体公关优势，争取主动权

政府应强化对不同媒体的分类引导：（1）电视、报纸既是群众获取信息的主要媒介，也是群众较为信任的媒介。这两种传统媒体是政府媒体公关的主要阵地，灾难后政府应主动适应和明确回应媒体，充分应用这两类媒体，统一和规范危机传播的基调，发布有利于政府危机公关的信息，最大限度地转危为安。（2）网络在传播信息方面有着及时性、互动性、海量性等不同于传统媒体的诸多特点，当前网络已经成为群众接收信息的主要渠道。但由于其传播速度快、范围广，政府应该采用疏导的方式积极应对。2011年抢盐风波中，中国盐业总公司就是利用微博向公众及时发出辟谣信息的，并得到许多粉丝的支持。（3）政府公告是群众较为信赖的渠道，政府应加大公告的宣传力度，使尽可能多的群众通过政府公告获取信息，消除恐惧。

5.强化政府和第三方权威机构的公信力，消除群众疑虑

公信力是群众对政府和第三方权威机构的信任保障。公信力高，就能赢得广大群众的信任，得到群众的拥护和支持，有效地安抚群众的恐慌心理。

强化政府的公信力应该从以下三方面着手：（1）政府运用科学规范的管理方法和手段，本着实事求是、客观公正的态度，依法依规进行调查。（2）用问责机制规范政府行为，制止某些政府部门超越职权乱表态。（3）形成群众参与机制，鼓励群众参与救灾决策的制定和执行。群众对政府的行为认可度高，有助于强化政府公信力。

巩固第三方权威机构的公信力需要致力于：（1）坚持公正和中立的原则。（2）保证结果的准确、客观和不受行政命令以及其他组织或个人的影响。（3）提升第三方机构的人员素质及设备质量，使更多的群众认可发布的结果。

6.社会协同开展心理健康辅导，增强群众心理承受和应变能力

灾难后，心理工作者和社会志愿者应该协同开展心理健康教育和心理健康促进活动，使群众正确了解有关知识，增强群众的心理承受能力和应变能力。一方面可使个人和组织在互动中形成信任、互惠和合作关系，这种关系使群众感受到自己没有被世界抛弃，有“归属感确认”；另一方面还可以动员全社会的力量，极大地促进灾难的防治工作。

具体采取以下形式：（1）开通心理咨询热线，心理咨询热线有安全性、隐秘性、持续性、服务广泛性、方便性等特点，是危机时期安抚群众心理恐慌的好方法，也是收集群众心理信息一个有利工具。（2）专业性心理干预，即经过专门训练的心理学家、社会工作者、精神科医生等专业人员对灾后有重大精神创伤的人进行治疗。（3）社区心理知识普及，除了在社区印发科普资料，作相关报告、讲座、咨询等，还可以利用电视、电台、报纸、网络等现代传媒手段加大心理知识的宣讲力度。（4）开展灾区群众互助，构建归属感和互助感。群众间可以多用些问候关爱语，如“你在灾区一切还好吗？”可以让人心暖而忘却暂时的伤痛。还可以鼓励群众间相互安慰和聊天，帮助别人不仅可以分散彼此紧张的注意力，更可以恢复自己的独立意识。

7.全社会普及救灾知识，提高自救互助能力

救灾知识的教育、传播、普及非常重要，救灾知识不应该在灾难发生后才普及，全社会应该做好提前的防灾减灾知识普及。可以通过以下途径做到：（1）编写《居民自救互助手册》，宣传自救知识。做好灾难的自救知识讲解，是克服灾后恐慌症的重要手段。（2）普及心理自救知识。我国目前还没有系统的灾后心理辅导，宣讲一些简单易行的心理自救知识可以在某些方面提高群众的自救能力，如通过自我安慰法、换位思考法、倾诉法等方式主动缓解内心恐惧。（3）实际演练提高处理能力，通过建立模拟实验室，学习避难方法、逃生技巧、自救手段和互助护理知识。

综上，灾后恐慌症不仅是个体心理问题还是社会协调应对问题，解决灾后恐慌症是一项长期、复杂而艰巨的任务，这需要全社会共同努力。

实例：哈尔滨市政府在“水危机”中应对“恐慌症”的实践
【

12】

2005年11月27日晚6时，哈尔滨恢复供水。在缺水危机中苦等了4天的近400万哈尔滨市民，终于松了一口气。

如此严重的水危机，在世界城市发展史上也十分罕见。最初，发生了恐慌和抢购，然而仅仅经过一天时间，全城便恢复了秩序，数百万市民以令人叹服的勇气和毅力挺过了难关，这堪称奇迹。地方政府应对这场公共危机的经验教训，给人很多启示。

说实话是面对恐慌的最好办法

危机来临之初，这座城市曾一度陷入慌乱之中。从20日中午起，有的市民开始贮存水和粮食；有人不顾夜间的严寒，在街上搭起了帐篷；部分市民及外地民工开始离开哈尔滨，导致公路、民航、铁路客流大增。

人们听到了“地震”和“水污染”的传言，却没有得到官方证实，传言越来越多。

21日中午，得知污染水团将于30小时内抵哈、危机已迫在眉睫的哈尔滨市政府向社会发布公告，全市停水４天，理由是“要对市政供水管网进行检修”。

这显然无法让民众信服，没人会相信检修管道不分区进行，而是一下子停掉全市的供水。结果，公告发布后，市民开始了大规模的抢购。越来越多的市民觉得这个公告可能与地震有关。当日下午，超市、批发部等处的交通也开始严重拥堵。

当日，哈尔滨市做出了这样的决定：在电视上以“检修管道”的名义发布公告的同时，组成300个小组深入社区，告知市民江水污染的实情，动员大家贮水。

当日午夜，省、市政府决定向媒体公布真相。22日凌晨，第二份公告发出，证实了上游化工厂爆炸导致松花江水污染的消息。为了方便居民贮水，市政府在同日又发出了一个公告。针对一件事，两天发布三个市政府公告，这在哈尔滨市史无前例。

市民心里有了底，慌乱局面很快缓和下来。当地领导对此深有感触：“为了群众，更要相信群众。”市委、市政府决定：从24日起，每天召开新闻发布会，通报停水后的重要信息，让百姓在第一时间了解实情。省环保局也以每天两次的频率，通过媒体通报污染变化情况。

通报和说明尽可能做到了通俗易懂。停水前，很多群众拿不准家里仍在出水的自来水是不是已经受了污染。市供排水集团负责人在电视上解释时，不用复杂的科技术语，而是这样说：“自来水管里只要能流出水来，就可以饮用，就是安全的。”

不久，曾在一夜之间涨到全价的离哈机票重新恢复了打折，许多原本打算离哈的市民前来退票。市民王亮说：“这几天我亲身感受到了政府处理水污染事件的力度，而且有关部门也公告哈尔滨市不会发生地震，心里不慌了，决定退票不走了。”

正如省委常委、哈尔滨市委书记杜宇新说，这样一个范围之大、时间之长、哈尔滨市历史上前所未有的“水危机”，是一次严峻的考验。只有向群众说实话，相信群众，依靠群众，才能万众一心，共渡难关。

稳定市场是稳定人心的重要保证

21日下午，记者在哈尔滨一些商店、超市看到，很多市民在争相抢购饮用水。在道里区麦德龙超市，摆放瓶装矿泉水的货架已是空空荡荡。服务员说，有的顾客甚至一次买了5000元的矿泉水。在香坊区一家社区食杂店里，市民袁女士非常气愤：“刚才还12元一箱的矿泉水，转眼就涨到了20元，最后竟然给多少钱也不卖了，这不是发国难财吗？！”

群众抢购商品、商贩哄抬物价，是危机时期常见的现象，也是加剧社会恐慌最具煽动力和破坏力的因素之一。数月前，遭受飓风袭击的美国南部几个城市就曾饱尝其害。

为稳定市场，此次遭遇水危机的哈尔滨市政府采取了多种手段。哈尔滨市副市长史文清说，百姓亲眼看到水充足，自然心里不发慌。所以政府必须保证市场饮用水供给充足，才能占据主动。

稳定市场，先要控制水资源。21日市政府发布的第一份公告，就要求市内洗浴、洗车等高耗水行业从21日起停止用水。

稳定市场，必须保障供给。21日晚，市政府紧急通知附近的“冰露”、“娃哈哈”等大型矿泉水、纯净水生产企业，把所有货物控制起来，连夜组织车辆运往哈尔滨。这些企业的饮用水产能共计每天2500吨，全部满负荷运转。同时，向沈阳市政府紧急求援。第二天，沈阳的10车皮、1300吨矿泉水运抵哈尔滨。当天下午，全市多数超市和商场就结束了饮用水断货现象。

稳定市场，规范市场不能少。市政府给6个受停水影响较大的区各拨出100万元价调资金，用于购进矿泉水，再以平价卖给市民，以引导市场价格。每个区开设了3至5个平价饮用水供应点，并在当地报纸上公布其具体位置和服务电话。由物价、工商等部门组织多个联合检查组，对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场秩序的不法商贩进行集中打击。同时广泛印发通知，向市民公布举报电话。

这些措施立竿见影。记者23日采访时发现，哈尔滨市饮用水等商品价格已基本回落到停水公告发布前的水平。各大超市、批发市场和大街小巷的食杂店，最抢眼的地方都是各种品牌的瓶装饮用水，24瓶装的“娃哈哈”价格已降到２３元。

抓住重点部位是把握城市命脉的关键

公共危机来临时，社会生产生活各个环节都会受影响。要想稳定社会，首先要确保关键部位不出问题——这是哈尔滨市政府此次应对危机最大的收获之一。

在这个夜间最低气温已达零下10摄氏度的北方城市，供热在一定程度上就相当于“保命”。哈尔滨供热面积有1.2亿平方米，停了水，如何保证供热不断档，不冻伤人，是一个十分严峻的考验。

自来水一断，有人就会从暖气管里放水去冲洗厕所。21日一个晚上，全市的锅炉就比平时多流失了3万吨水。必须设法补充水源。停水前，市政府要求各供热单位做好停水期间需要补水量的统计，将居民小区生活水箱、供热补水箱、软化水箱、消防水池等容器注满水，作为应急备水。停水后，各家国有大型供热企业利用自有水源解决供热补水，供热面积较小的社会供热单位，在所在区政府帮助下解决水源。

为开辟新水源，全市918眼地下水井全部启动，并加速开凿新井。为防止部分锅炉房临时供水不足，由市政府指定水源，调剂车辆运水解决，打井81眼，用于补充锅炉用水，从外地和市内调剂了140多台补水车辆。同时要求各大企业降低车间温度，先保居民，后保生产。在这些努力之下，4天来，尽管室内暖气温度略低于往常，哈尔滨仍不失为一个温暖的城市。

这么大的城市断了水，如果再断了燃气，居民生活将无法维持。位于哈尔滨依兰县的达连河气化厂，担负着供应整个市区和周边县居民生活燃气的任务。省市政府给这个企业定下的原则与其他企业相反：先保生产，再保居民，关闭向当地居民供水的管道，企业工业用水不能停，使用活性炭过滤江水，确保正常的生产经营。

学校和医院人员集中，市政府果断决定市属中小学全部放假，减轻供水压力。要求各大学多打自备水井，不够的用消防车、洒水车调水。对医院，从省消防支队调了30台消防车，由市里统一调度，专门保证全市200所医院用水不断档。

停水期间，全市没有发生一起饮水和食物中毒事件，肠道传染病发病率与松花江水污染发生前持平。媒体评价，这是一个了不起的成绩。事实上，停水前，市政府对卫生防疫工作已经进行了充分准备，专门就苯、硝基苯中毒救治问题请教了中国疾病预防控制中心的专家，组织15家医院建立起救助网络，并公布电话，随时接受群众咨询。全市救护车随时待命。所幸，这些都没有派上用场。

在这场危机中，困难群体得到了特殊照顾。市政府专门拨出近千万元资金，用于给低保户、残疾人、老退伍军人等免费供应饮用水。政府还为家里缺少储水设备的提供了储水用具。68岁的丁玉兰老人说：“停水后，我们喝上了瓶装水，有了政府的帮助，我们踏实多了。”她身旁躺着偏瘫在床的儿子，这对母子每月只有280元低保金收入，根本买不起干净的瓶装水喝。

对于像丁玉兰这样的低保户，政府制定的免费供水标准是第一天每人3瓶，第二天4瓶，第三天5瓶，拿着低保证就可领到水。停水期间，哈尔滨市不花钱领水的困难群众多达31万人。

值得一提的是，哈尔滨在应对水危机过程中得到了有关各方的大力支持。国务院成立工作组和专家组赶赴哈尔滨，协调组织、指导做好有关善后工作。来自清华大学、哈尔滨工业大学、中国东北市政设计院等单位的22位专家经过昼夜试验论证，制定出了《关于恢复哈尔滨市政供水的实施方案》，国家发改委为哈尔滨市恢复供水调运活性炭连夜组织货源，交通部、铁道部大力支持，建立公路、铁路绿色通道，确保以最快速度运抵哈尔滨。铁道部安排单机单列，人歇车不歇……

为争取时间，武警黑龙江总队和空军某部接到指示，迅速调集了1000多名官兵，火速赶往制水三厂、绍和净水厂。在零下10摄氏度的夜晚连夜清掏并运出上千吨无烟煤滤料。哈尔滨锅炉厂在仅仅12小时里，连夜部署任务、连夜组织人员、连夜施工，生产出10台从未加工过的粉末活性炭投加机送到安装现场……

杜宇新说，应对水危机，我们也收获了宝贵的精神财富，作为一个城市，经历了这样的过程，我们应该聪明起来。同时，在应对危机过程中涌现出的很多精神都值得继续发扬，并成为城市精神的一部分。

注释：

【1】
见www.census.gov，2012-03-12。

【2】
见www.ssa.gov，2012-03-12。

【3】
见 http://www.state.gov/g/prm/c25756.htm，2012-03-12。

【4】
见http://www.hhs.gov/opa/，2012-03-12。

【5】
见http://www.dol.gov/opa/aboutdol/mission/htm，20120312。

【6】
参见胡英：《从美国社区调查看美国人口统计方法制度的改革》，载《市场与人口分析》，2004（10）。

【7】
见http://en.wikipedia.org/wiki/Social_Security_number，2012-03-12。

【8】
参见李晓云、魏博通:《美国人口统计方法制度的改革及对我国的启示》，载《宏观管理》，2008（12）。

【9】
见http://www.osec.doc.gov/bmi/budget/09BIB/DOC%20FY2009%20BiB.pdf，2012-03-12。

【10】
见http://en.wikipedia.org/wiki/Social_Security_Administration，2012-03-12。

【11】
见http://epic.org/privacy/ssn/，2012-03-12。

【12】
见http://www.szlg.net/zwxxzx/ShowInfo.asp?ID=135。

第三节 连锁反应与“善后难”

由于“冰山效应”和连锁反应，加上应急现场的信息不对称和灾民心态的压力，易导致“善后难”。

一、“冰山效应”与连锁反应

（一）隐患的“冰山效应”

公共部门、企业等主体面临的显性危机往往只是“冰山一角”，而“冰面”下面的隐患往往十分巨大。“冰山一角”之所以能够露出“冰面”，是因为“冰面”下有庞大的母体作为支撑；同样，已经暴露出来的问题，很有可能只是“冰山一角”，而这些危机事件之所以能够爆发，正是因为有庞大的潜在危机事件作为支撑，这些直接的危机群体之下，也有庞大的潜在危机群体（见图2—1）。

图2—1 隐患的“冰山效应”

（二）危机的连锁反应

在隐患的“冰山效应”作用下，危机往往会产生连锁反应：一个危机引发一连串的危机，称为“涟漪效应”、“多米诺骨牌效应”。

隐患的“冰山效应”与连锁反应导致了两方面的问题。

第一，危机的情势难以判断，在出现少量矛盾和危机的情况下，有可能是问题就此而已，也有可能只是庞大母体支撑下的“冰山一角”，这就导致了主体在忙于其他工作的同时，又不能对危机的困难放松警惕。

第二，危机一旦爆发，很容易连带出诸多危机，就这导致了主体能力的有限与危机连锁反应的无限之间的矛盾。

二、“救灾易，善后难”

导致“救灾易，善后难”的原因是多方面的，主要有以下三点：第一，善后评判标准难以明晰。第二，赔偿刚性增长的压力。第三，形象重塑与信任回归艰难。

（一）善后评判标准难以明晰

善后评判标准的难以明晰，加固了“善后难”。

评判标准的难以明晰源于责任方和群众两方面的不确定性。第一，责任主体的差异会形成善后标准的差异；第二，涉灾群众所提出的要求不同，也会形成善后标准的不同。

实例：南京击毙人质案的社会评价

2011年8月30日下午，江苏省南京警方两小时快速处置一起劫持人质事件，犯罪嫌疑人阳兵（男，32岁，重庆开县人）被警方当场擒获，两名人质成功获救。

30日12时许，南京警方接浙江宁波警方通报，8月27日宁波发生一起命案，阳兵等4名犯罪嫌疑人乘坐的皖D21897客车可能途经南京，希望南京警方予以协查。接报后，南京市副市长、市公安局局长徐珠宝亲自部署指挥，并迅速调集警力开展布控工作。

13时许，警方在长江三桥收费站发现该嫌疑车辆，遂对其检查。检查中，犯罪嫌疑人阳兵在车上突然持刀劫持一名9岁小女孩，并将一名男性乘客李某控制在车尾，与警方形成对峙。警方一方面调集谈判专家、特警、刑侦、交警等警力赶赴现场开展工作，另一方面迅速疏散完车上其他乘客。

14时20分，经警方劝说，3名犯罪嫌疑人下车投案，劫持人质的犯罪嫌疑人阳兵仍与警方对峙。15时15分，犯罪嫌疑人阳兵突然情绪激动，意图伤害人质，为确保人质安全，警方果断处置，将嫌疑人阳兵开枪击伤后擒获，女童安全获救，另一名人质李某脸颊被子弹穿透，颧骨受损，牙齿脱落。
【1】

事件发生之后，媒体和公众纷纷对警察的行为进行评论，一方面要求警察能处理好各项突发事件，另一方面要求警察不能出现任何失误，双重高要求也体现了评判标准不明晰，使得警察在面对问题时顾虑重重。

具体的处突行动，考验的都是现场人员本能反应的成效，事后的评价要客观。一方面，管理方只强调成功的宣传报道，容易引发群众的反感。例如，《南京警方成功处置一起过境客车劫持案》
【2】

。另一方面，群众因为非主观因素导致的失误而全面否定营救行动，也是非理性的。

社会是整体，而群众是分散的个体。对于管理方而言，1%的失误是小概率，但是对于具体的1%而言却是100%的大危机。每位公民要求的都是100%的安全，因此群众的要求是管理方需要设身处地为当事人和群众的心态着想，积极开展相应的改进活动，让群众听到、看到，信任、放心。

（二）赔偿刚性增长的压力

善后工作是依法进行补偿、抚恤，但目前已面临着赔偿刚性增长的局面。特定事件中的群众，倾向于用以前最高的赔偿额度作为当前谈判的底限，造成只能高不能低的惯性思维。因此善后标准的确定要具体分析实际情况，要考虑环境、责任、地域差异等个性因素，否则就会给以利益手段善后带来客观上的难度。

表2—4显示了从2010—2011年，部分危机事件中的赔偿金额。

表2—4 2010—2011年部分危机事件的赔偿金额

续前表

续前表

续前表

注：1.《河南安阳:手术引面瘫构成六级伤残，医院赔偿17万余元》，见http://news.xinhuanet.com/legal/201001/03/content_12748322.htm，2010-01-03。

2.《黑龙江鹤岗矿难108名遇难者家属全部签署赔偿协议》，见http://news.sohu.com/20100105/n269380446.shtml，2010-01-05。

3.《河南村民坐11年冤狱续:当地政府拟再赔偿12万》，见http://news163.com/10/0518/07/66USQBQE00014AEE.html，2010-05-18。

4.《河南航空有限公司公布“8·24”飞机坠毁事故遇难旅客赔偿标准》，见http://news.xinhuanet.com/2010-08/30/c_13470000.htm，2010-08-25。

5.《湖南一狱警打死犯人被判刑14年》，见http://news.xinhuanet.com/legal/2010-11/22/c_12802832.htm，2010-11-22。

6.《上海火灾遇难者每人将获65万赔偿和31万救助金》，见http://news.qq.com/a/20101123/001794.htm，2010-11-23。

7.《贵州网吧爆炸事故，死亡者获赔偿5万元抚恤金》，见http://news.sohu.com/20101205/n278108003.shtml，2010-12-05。

8.《“李刚门”达成赔偿协议，受害者家属获赔46万》，见http://news.xinhuanet.com/society/2010-12/26/c_12918957.htm，2010-12-26。

9.《河南正阳“阻挠施工”死亡事件调查》，见http://news163.com/11/0106/08/6PN15S8K00014 AED.html，2011-01-06。

（三）形象重塑与信任回归的艰难

形象重塑是善后的重要部分，而信任回归是基础和保证。信任严重受损会导致公共关系的应对效果急剧下降，导致“善后难”的加剧。

一方面，事故的发生导致形象和信任的受损。除自然灾害以外，其他事故的涉灾群众一般在短时难以恢复对政府的信任，需要政府通过科学处置和信息的公开，重新获取群众的信任，重塑自身形象。

另一方面，在应急管理的过程中，评判标准的不明晰、赔偿的刚性增长等因素会进一步加大政府形象重塑和争取信任回归的难度。

注释：

【1】
《南京劫持案人质遭误伤，警方开枪决定遭质疑》，见http://news.sina.com.cn/c/20110901/040323085313.shtml，2011-09-01。

【2】
《南京警方成功处置一起过境客车劫持案》，见http://news.xinhuanet.com/politics/201108/30/c_121933586.htm，2011-08-30。

第三章 中国特色应急管理

第一节  “横到边，纵到底”的格局

第二节  “标准化，全统筹”的部署

中国特色应急管理的体系是“一案三制”（预案、体制、机制、法制）。它在突发事件应对方面发挥出了显著的优势。（1）分类管理，统一领导。分类管理是指按不同类型的危机确立不同的主管部门负责应对和处置工作，分类管理，必须统一领导。我国实行的党委领导下的首长负责制要求我国应急管理体制在各级党委的统一领导下，实行行政领导负责制。（2）分级负责,属地管理。分级负责是按照危机的级别和突发事件的影响范围，分别由各级政府启动相应的危机管理响应机制，实施危机管理。属地管理是指危机管理工作由事发地地方人民政府负主责，按行政区划划分的各级党政机关的应急管理责任和权限，确立应急管理的机构，实行谁主管谁负责的原则，本辖区、本单位、本部门的主要负责人是突发事件应对的第一责任人，明确了突发事件应对的责任主体。分级负责，属地管理，必须综合协调。总的来说，中国特色的应急管理体制为“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”。

在“一案三制”不断建立健全的基础上，我国在应急管理的实践过程中也逐步呈现出“横到边，纵到底”的格局。通过分类管理、统一领导，分级负责、属地管理，形成了覆盖广、触角深，有分工、能合作，结构完整、功能全面的应急管理工作格局。

我国还在逐步建构着“标准化，全统筹”的部署，以预案建设全面带动各重要环节的标准化创新，追求规范化和精细化的应急管理；以运转高效、配合协调、口径一致、保障有力的要求，来实现科学化和富有成效的应急管理。

第一节  “横到边，纵到底”的格局

一、分类管理，统一领导

分类管理是指按不同类型的危机事件确立不同的主管部门负责应对和处置工作。我国传统的危机事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，这四类危机事件由多个部门来共同应对和管理，相应的职能部门为应对职责范围的危机事件，建立了相应的危机管理体系。

分类管理，目的是专业应对。分类管理，必须统一领导。

（一）突发公共事件的特征，要求分类管理

1．自然灾害的特征

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害。
【1】

自然灾害具有以下四项特征：

第一，种类繁多。自然灾害可以分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害和森林火灾。我国常发的气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害和地震灾害见表3—1。

表3—1 我国常发的自然灾害

第二，具有不可抗力。自然灾害从本质上来讲是一种自然现象，是人与自然矛盾的一种表现形式。人的能动性对自然灾害发生的抗拒力有限，只能在一定范围内减少灾害损失。

第三，破坏程度大。自然灾害的破坏往往具有颠覆性。人们不断从自然界掠取资源的行为，严重破坏了自然环境，加剧了自然灾害的频发，加大了自然灾害的破坏程度，造成了生命和财产的巨大损失。通常情况下，在经济欠发达的国家和地区，人员伤亡的程度较高；在经济发达的国家和地区，财产损失的程度较高。

第四，恢复难度大。自然灾害往往造成毁灭性的破坏，生活和工业基础设施及家园的恢复重建工作涉及面广、制约因素多、资源需求量大、时效性要求高，加大了灾后恢复重建工作的难度，必要时需要国家最高权力机构统一领导，综合协调。

2．事故灾难的特征

常见的事故灾难有火灾、危险化学物品泄漏、交通运输事故及安全生产事故等，其爆发往往带来人员和财产的巨大损失。常见事故灾难一般呈现出以下三个特征：

第一，事故灾难的环境较复杂。事故灾难多发于生活和生产重叠区域，由于事故本身所处的环境复杂，对施救的方法、装备和技术等救援资源的需求也不尽相同，加之事故灾难环境中诱发衍生灾害的因素增多，如人员大量集聚、危险品存放不当、生产与生活区界限不明等，大大增加了衍生灾害发生的几率。

第二，事故灾难的救助难度较大。事故灾难的现场往往人员密集，伤员多，伤情重，救援设施设备简陋，疏散空间有限，现场初期救助力量不足，技能缺乏，导致救援难度大，救助效果差。

第三，事故灾难的救助专业性要求高。事故灾难往往对救助提出多学科、多领域的专业要求。救助人员需要配备专业设备，具备专业知识，掌握专业技能。事故灾难现场的客观障碍又对专业设备正常发挥功能，对救助人员熟练操作专业设备，提出了更高的要求。

3．公共卫生事件的特征

公共卫生事件是指已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病、动物疫情以及食品安全事件等。我国常见的公共卫生事件有两大类，即食品安全类和传染病类。

近年来发生的公共卫生事件，呈现出以下主要特征：

第一，爆发性强，控制难度大。公共卫生事件一般在发生初期具有较强的隐蔽性，其危害性往往容易被忽视，很难把握住遏制事态的有利时机。传染性疾病具有辐射性爆发和几何性扩散的特点，食品卫生事故具有集中性爆发和群体性危害的特点，当公共卫生事件在一定范围内显现时，已经形成爆发态势，受时间、地域、手段等因素的制约，控制难度很大。

第二，影响面广，应对周期长。随着全球经济一体化进程的加快，公共卫生事件有着从局部向全球化蔓延的趋势。无论是流行性疾病的传播，还是有毒有害食品的扩散，都是从一地一国向多地多国蔓延，影响面十分广泛。从事件爆发到应对结束，诱因调查、危害研判、应对措施制定和实施等是一个复杂的过程，需要较长的应对周期。

第三，诱因复杂，不确定性强。公共卫生事件发生的诱因复杂，生活习惯和生产方式的改变，特别是人类干预自然、挑战自我的探索活动都可能引发不同类别的公共卫生事件，加大了新型公共卫生事件发生的概率。现代生活方式和经济一体化进程，打破了传统公共卫生事件的规律，事件的时间、地点、发展趋势、造成的后果以及应对的手段都具有不确定性，降低了应对措施的针对性。

4．社会安全事件的特征

突发社会安全事件是指因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，并对政府管理和社会秩序造成影响，甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的突发事件。其形式由导致恶性社会影响的治安事件和群体性事件两类构成。

近年来，我国社会安全事件呈现三项特征。

第一，人为谋划，影响恶劣。社会安全事件的发生往往经历了一定时期的谋划或策划，存在矛盾积聚和爆发的规律。社会安全事件的发生轻则危害公民的生命和财产安全，重则妨碍公共秩序，危害公共安全，有的甚至会威胁到较大区域内的经济发展和社会稳定。一般情况下，事发后国内外的关注度高，会造成长期恶劣的国内国际影响。

第二，缓慢积聚，急剧爆发，带有复杂的社会矛盾因素。社会安全事件往往由人民内部矛盾长期积聚但无法通过正常渠道疏导引起。这些矛盾的积聚有时还掺杂着民族、历史传统等复杂因素。政府在某方面处置不当可能会导致矛盾升级，在特定情况下甚至使事件发生质的变化。这些矛盾经过长时间的积聚，甚至相互交织，一旦触发往往具有急剧爆发的特点。

第三，处置不当极易导致恶性衍生灾害。社会安全事件的诱发因素较多，既有人民内部矛盾，又有治安类事件，还包括了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件次生的动乱、暴乱等因素。因此，社会安全事件如果处置不当，极易触发恶性衍生灾害。其一方面来源于处置社会安全事件不当导致的矛盾升级甚至事件性质转变；另一方面来源于处置时触发其他诱因，引致更多的社会安全事件。

综上，对于不同分类的事件应予不同的管理。《北京市突发事件总体应急预案》实现了有效的分类管理。

《北京市突发事件总体应急预案》实现了细致的分类管理，由总体应急预案、专项应急预案、应急保障预案、部门应急预案及单位应急预案、大型群众性活动应急预案等组成。

《北京市突发事件总体应急预案》将主要事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类、23分类、51种，类别细致全面、分类科学合理，对重点频发事件制定了相应的专项预案（见表3—2）。

表3—2北京地区主要突发事件分类

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（二）部门化管理，要求统一领导

部门化管理是一种传统的、基本的管理体制，是社会化大生产对社会分工的必然要求。各职能部门都有自己相应的危机管理责任，涉及应急管理工作的主要包括公安、卫生、水利、交通、安全生产监督管理等部门。

统一领导为应急管理的基础。我国实行的是党委领导下的首长负责制，因此，各级行政首长是危机管理的责任主体。国务院是全国危机管理的最高行政领导机构，统一领导各种危机事件的预防、应对和处置工作。

国务院设有各种危机事件的组织领导机构，如国务院安全生产委员会（安委会）负责相关领域危机事件的领导与协调工作。遇有重大危机事件时，通常设立临时性指挥机构，如全国防治非典型肺炎指挥部、2008年雨雪冰冻灾害期间成立的国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心、汶川地震期间成立的国务院抗震救灾总指挥部等。地方政府也基本上是采用这种管理体制。

1．自然灾害的应对

我国自然灾害的应对机构是根据政府部门的职能划分而建立的，由国务院统一领导。应对机构依据功能划分为综合协调机构、支持保障机构和专业救援机构。

第一类，综合协调机构。设在民政部的国家减灾委员会（减灾委）是应对自然灾害的综合协调机构，由国务院有关部（委、局）、军队、科研部门和非政府组织组成，其成员单位主要有民政部、外交部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部、财政部、商务部、公安部、铁道部、水利部、农业部、卫生部、科学技术部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、国家广播电影电视总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、中国科学院、中国地震局、中国气象局、中国保险监督管理委员会、国家自然科学基金委员会、国家海洋局、国家测绘地理信息局、解放军总参谋部、武警总部、中国科学技术协会、中国红十字会总会。减灾委的主要职能是研究制定政策和规划，组织实施具体措施，指导地方应对工作，开展国际交流与合作等。

第二类，支持保障机构。我国的支持保障机构一般根据自然灾害的影响程度由政府组建，应对特大自然灾害的由国务院牵头临时组建，应对重大自然灾害的由省一级人民政府临时组建。支持保障机构的主要成员有发改委和财政、农业、水利、国土资源、地震、气象、统计、铁路、交通、民航等部门。主要职能是为应对灾害提供财政支持、灾情研判及后勤保障等。

第三类，专业救援机构。我国应对自然灾害的专业救援机构由军队、公安、武警、卫生医疗单位和专业救援组织等构成。其职能是为应对灾害提供消防治安、生命救援、医疗救助等保障。

2．事故灾难的应对

当前，我国根据事故灾难种类在部门职能划分的基础上设立了对应的应急和救援主管机构，建立了较为完整的事故灾难应对体系。

以安全生产事故为例。全国安全生产事故灾难应急救援组织体系由国务院安委会、国务院有关部门、地方各级人民政府的安全生产事故灾难应急领导机构、综合协调指挥机构、专业协调指挥机构、应急支持保障部门、应急救援队伍和生产经营单位组成。涉及多个领域、跨省级行政区或影响特别重大的事故灾难，根据需要由国务院安委会或者国务院有关部门组织成立现场应急救援指挥部，负责应急救援协调指挥工作。

交通事故、火灾事故的应对，在机构和统一领导方面，也有类似的设置。

3．公共卫生事件的应对

卫生部依照职责和相关预案的规定，在国务院统一领导下，负责组织、协调全国突发公共卫生事件应急处理工作，根据分级分类管理的原则和实际需要，成立国家突发公共卫生事件应急指挥部。

国家突发公共卫生事件应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）设在卫生部，是负责全国突发公共卫生事件应对和管理的常设机构。各省、自治区、直辖市（市（地）级、县）人民政府卫生行政部门及军队、武警系统，参照国务院卫生行政部门突发公共卫生事件日常管理机构的设置及职责，结合各自实际情况，指定或组建日常管理机构，负责本行政区域或本系统内突发公共卫生事件应急的协调、管理工作。

公共卫生事件应对的专业机构包括两类。一类是辅助决策机构。国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门负责组建突发公共卫生事件专家咨询委员会。市（地）级和县级卫生行政部门可根据本行政区域内突发公共卫生事件应急工作需要，组建突发公共卫生事件应急处理专家咨询委员会。一类是专业应对机构。医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构。应急处理专业技术机构要结合本单位职责开展专业技术人员处理突发公共卫生事件能力培训，提高快速应对能力和技术水平，在发生突发公共卫生事件时，要服从卫生行政部门的统一指挥和安排，开展应急处理工作。

4．社会安全事件的应对

国务院是突发社会安全事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构（以下简称相关应急指挥机构）负责事件的应急管理工作。公安部对各类社会安全事件负责协调领导工作。

国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大社会安全事件的应对工作；根据实际需要，设立国家社会安全事件应急指挥机构，负责社会安全事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的社会安全事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展社会安全事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别社会安全事件应急指挥机构，组织、协调、指挥社会安全事件应对工作。

以《北京市突发事件总体应急预案》为例进行分析。

应对突发事件，是在党委的统一领导下，由地方政府统一指挥协调所辖地区的中央在京单位、企事业单位形成联动系统。

统一领导的原则包含两层含义：第一，北京市在国务院的统一领导下应对突发事件；第二，各部门、各级政府在市应急委的统一领导下应对突发事件。

例如，《北京市突发事件总体应急预案》中规定，发生巨灾时，在国务院的统一领导下，迅速形成应对巨灾的机制，有效遏制巨灾可能造成的损失。市应急办、市各专项指挥部办公室、相关部门、有关单位要立即开展工作，强化应急处置的时效性。市应急办要立即协调全市应急力量，全面加强应急处置。

再如，宣布应急结束后，在市委、市政府、市应急委统一领导下，由相关部门、有关单位和区（县）、重点地区负责善后处置工作，及时制订恢复重建计划和善后处理措施，并组织实施。

突发事件发生后，市应急委统一领导市级专业应急救援队伍规划建设工作。市各专项指挥部办公室、相关部门、有关单位统筹规划本领域市级专业应急救援队伍的建设工作，原则上应组建或确立至少一支市级专业应急救援队伍。未组建市级专业应急救援队伍的部门，应根据实际工作需要，与相关领域部门建立专业应急救援队伍使用机制。

以专项预案为例，分析其中统一领导、综合协调原则的体现，如表3—3所示。

表3—3 以专项预案为例分析统一领导、综合协调原则的体现

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二、分级负责，属地管理

分级负责即依据危机的级别和突发事件的影响范围，分别由各级政府启动相应的危机管理响应机制，实施危机管理。跨地区、跨部门或特别重大危机事件由国务院统一领导，实施管理，例如2008年冰雪灾害和汶川地震。一般性的危机事件，由相应层级的地方政府进行管理，对此，《中华人民公共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规都有相应规定。

分级负责，属地管理，必须综合协调。

（一）突发公共事件的响应，要求分级负责

以自然灾害的响应等级为例，说明分级及负责的运行机制。

根据自然灾害的危害程度等因素，国家设定了四个响应等级。

1.Ⅰ级响应

出现以下情况时，可启动Ⅰ级响应：某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、冰雪、沙尘暴，山体崩塌、滑坡、泥石流，风暴潮、海啸，森林草原火灾和生物灾害等特别重大自然灾害。对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况，启动标准可酌情降低。

以我国民政部为例，其自然灾害Ⅰ级响应流程主要包括启动、响应和终止三个阶段。

(1）Ⅰ级响应启动的程序。减灾委接到灾情报告后第一时间向国务院提出启动Ⅰ级响应的建议，由国务院决定进入Ⅰ级响应。

(2）Ⅰ级响应的具体措施。由减灾委主任统一领导、组织抗灾救灾工作。民政部接到灾害发生信息后，2小时内向国务院和减灾委主任报告，之后及时续报有关情况。灾害发生后24小时内财政部下拨中央救灾应急资金，协调铁路、交通、民航等部门紧急调运救灾物资；组织开展全国性救灾捐赠活动，统一接收、管理、分配国际救灾捐赠款物；协调落实党中央、国务院关于抗灾救灾的指示。

(3）Ⅰ级响应的终止。一般在灾情和救灾工作稳定后，由减灾委主任决定终止 Ⅰ 级响应。

2.Ⅱ级响应

出现以下情况时,可启动Ⅱ级响应：某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、冰雪、沙尘暴，山体崩塌、滑坡、泥石流，风暴潮、海啸，森林草原火灾和生物灾害等重大自然灾害。对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况，启动标准可酌情降低。

以我国民政部为例，其自然灾害Ⅱ级响应流程主要包括启动、响应和终止三个阶段。

(1）Ⅱ级响应的启动的程序。减灾委秘书长（民政部副部长）在接到灾情报告后第一时间向减灾委副主任（民政部部长）提出启动Ⅱ级响应的建议，由减灾委副主任决定进入Ⅱ级响应。

(2）Ⅱ级响应的具体措施。由减灾委副主任组织协调开展灾害救助工作。民政部成立救灾应急指挥部，实行联合办公，组成紧急救援（综合）组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组和后勤保障组等抗灾救灾工作小组，统一组织开展抗灾救灾工作。灾情发生后24小时内，应派出抗灾救灾联合工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区政府的救助能力和灾区需求，指导地方开展救灾工作，紧急调拨救灾款物。

同时，及时掌握灾情和编报救灾工作动态信息，并在民政部网站发布。向社会发布接受救灾捐赠的公告，组织开展跨省（区、市）或全国性救灾捐赠活动。经国务院批准后，可以向国际社会发出救灾援助呼吁。具体过程为：公布接受捐赠单位和账号，设立救灾捐赠热线电话，主动接受社会各界的救灾捐赠；每日向社会公布灾情和灾区需求情况；及时下拨捐赠款物，对全国救灾捐赠款物进行调剂；定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。

(3）Ⅱ级响应的终止。一般在灾情和救灾工作稳定后，由减灾委副主任决定终止Ⅱ级响应。

3.Ⅲ级响应

出现以下情况时，可启动Ⅲ级响应：某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、冰雪、沙尘暴，山体崩塌、滑坡、泥石流，风暴潮、海啸，森林草原火灾和生物灾害等较大自然灾害。对救助能力特别薄弱的“老、少、边、穷”地区等特殊情况，启动标准可酌情降低。

以我国民政部为例，其自然灾害Ⅲ级响应流程主要包括启动、响应和终止三个阶段。

(1）Ⅲ级响应的启动程序。减灾委办公室在接到灾情报告后第一时间向减灾委秘书长（民政部副部长）提出启动Ⅲ级响应的建议，由减灾委秘书长决定进入Ⅲ级响应。

(2）Ⅲ级响应的具体措施。由减灾委员会秘书长组织协调开展灾害救助工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的抗灾救灾支持措施；组织有关部门共同听取有关省（区、市）的情况汇报；协调有关部门向灾区派出联合工作组。

灾情发生后24小时内，应由民政部派出工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区政府的救助能力和灾区需求，指导地方开展救灾工作。

灾害损失较大时，灾情发生后48小时内，协调有关部门组成全国抗灾救灾综合协调工作组赴灾区，及时调拨救灾款物。同时，掌握灾情和救灾工作动态信息，并在民政部网站发布。

(3）Ⅲ级响应的终止。一般在灾情和救灾工作稳定后，由减灾委秘书长决定终止Ⅲ级响应，报告减灾委副主任。

4.Ⅳ级响应

出现以下情况时，可启动Ⅳ级响应：某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、冰雪、沙尘暴，山体崩塌、滑坡、泥石流，风暴潮、海啸，森林草原火灾和生物灾害等一般自然灾害。对救助能力特别薄弱的“老、少、边、穷”地区等特殊情况，启动标准可酌情降低。

以我国民政部为例，其自然灾害Ⅳ级响应流程主要包括启动、响应和终止三个阶段。

(1）Ⅳ级响应的启动程序。减灾委办公室在接到灾情报告后第一时间决定进入Ⅳ级响应。

(2）Ⅳ级响应的具体措施。由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室主任组织协调灾害救助工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；会商有关部门落实对灾区的抗灾救灾支持；视情况向灾区派出工作组。

灾情发生后24小时内，民政部派出工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区政府的救助能力和灾区需求，指导地方开展救灾工作，调拨救灾款物。同时应掌握灾情动态信息，并在民政部网站发布。

(3）Ⅳ级响应的终止。一般在灾情和救灾工作稳定后，由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室主任决定终止Ⅳ级响应，报告减灾委秘书长。

我国民政部自然灾害分级响应流程见图3—1。

（二）突发公共事件的处置，要求属地管理

属地管理是我国公共事务管理的一个基本原则。属地管理，是指危机管理工作由事发地地方人民政府负主责，按行政区划划分的各级党政机关的危机管理责任和权限，确立危机管理的机构，实行谁主管谁负责的原则，本辖区、本单位、本部门的主要负责人是危机管理工作的第一责任人。

《北京市突发事件总体应急预案》规定了“坚持属地为主”的原则。实行属地管理，专业处置。在党委的统一领导下，由地方政府统一指挥协调所辖地区的中央在京单位、企事业单位。建立市、区（县）两级突发事件应急指挥机构，形成市、区（县）两级管理，分级负责、分类指挥、综合协调、逐级提升的突发事件应对体系。

例如，在应急处置与救援过程中，较大、重大和特别重大突发事件发生后，市相关专项指挥部办公室、相关部门、有关单位和属地区（县）应急委、重点地区管委会要立即报告市应急办，并同时通报市委宣传部、相关部门，详细信息最迟不得晚于事件发生后２小时报送。再如，在物资保障方面，突发事件发生后，由属地公安部门和基层政府负责治安保障，立即在突发事件处置现场周围设立警戒区和警戒哨，做好现场控制、交通管制、疏散救助群众、维护公共秩序等工作。属地管理原则在专项应急预案中体现得非常明显，现列表加以说明，如表3—4所示。

表3—4 属地管理原则在专项应急预案中的体现

实例：我国应急管理体系的建立健全

我国应急管理工作先从城市单独的应急系统开始，并以此为基础逐步推广至全国范围。广西壮族自治区南宁市是我国较早实现应急联动系统的城市，为我国应急管理体系的建设奠定了良好的基础。该系统利用集成的数字化、网络化技术，将公安110、消防119、医疗急救120、交警122、12345市长公开电话、防洪、护林防火、防震、防空以及水电气等公共事业的应急救助纳入统一的指挥调度系统，共享各种资源，实现跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调，向公众提供便捷的紧急救助服务。应急联动系统的启动，使南宁在2002年成为中国第一个“城市应急公共安全综合试点”城市。2001年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过两年努力，编制完成总体预案，这是省级政府中较早编制应对灾害事故的预案。

我国国家应急管理体系由三因素构成：一是职能机构，二是法律法规，三是队伍人员。该体系在实践中以中央政府和相关部委、省市人民政府、辅助机构这三个方面，条块结合、平战结合、相辅相成、良性运行。

从体系的建设历程来看，我国在城市应急管理的基础上，建立健全了国家的应急管理体系。2003年的SARS事件，对我国政府提出了如何在现代社会有效处置各种突发事件的能力考验。以防治自然灾害为主的应急管理体系已不能适应我国社会的发展，建立新型的应对各类突发事件的应急管理机制，是国家安全和社会稳步发展的必然要求（见表3—5）。

表3—5 我国应急管理体系的建立健全过程

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注：根据相关资料整理而成，为不完全统计。

由于篇幅所限，本例只介绍中央政府和相关部委的应急职能。

中央政府和相关部委从国家宏观角度指导和直接参与突发事件的应对工作，在分工上主要依据灾害种类划分。国务院应急办是我国应对突发事件的协调部门。依据《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定和各部委的职能划分，民政部是我国针对自然灾害应对的主要执行部门，国家安全生产监督管理总局是针对安全和生产事故的主要执行部门，卫生部是应对公共卫生事件的主要执行部门，公安部是针对社会公共安全的主要执行部门（见表3—6）。

灾害发生后，国务院及有关部门根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

表3—6国务院及有关部门的应急职能

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注：根据中国政府网、国务院各政府部门网站中的相关信息整理而成，截至2009年10月，为不完全统计。

注释：

【1】
参见《国家自然灾害救助应急预案》，见http：//www.gov.cn/yjgl/200601/11/content_153952.htm，2006-01-11。

第二节  “标准化，全统筹”的部署

一、预则立，标准化

预案是指根据评估、分析或经验总结，对潜在的、可能发生的突发事件的类别和影响程度，事先制定的应急处置方案，通过预案来达到标准化目标。

政府通过制定法律法规，颁布相关预案对应急管理进行规范。一方面，通过法律法规实现标准化应急管理；另一方面，通过过程和操作方式的标准化对应急管理进行规范。

1.预案概况（见表3—7）

表3—7 我国应急管理相关预案

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注：根据救援救助法律法规整理而成，不完全统计。

自2006年1月国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，我国应急预案工作不断修正完善，各级各类应急预案共计240余万件
【1】

，涵盖国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案等方面，“横到边，纵到底”的国家突发事件应急预案网络基本形成。

我国应急预案的修订和完善工作不断加强，应急预案工作与时俱进，使预案内容更具全面性和前瞻性。以《北京市突发事件总体应急预案》（2010年修订）为例，总体应急预案在原有事件分类的基础上增加了公共电汽车运营突发事件、重污染天气、群体性不明原因疾病、生活必需品供给事件、粮食供给事件、能源资源供给事件、新闻舆论事件、旅游突发事件等17种突发事件类型，同时分析了北京地区突发事件的特点及发展趋势，使应急预案覆盖的范围更全面，预案编制更具前瞻性。

应急预案在应急管理的实践中突出精细化和规范化。应急预案的精细化，体现在事件分类的精细化、专项预案的精细化和分级负责的精细化。《北京市突发事件总体应急预案》中将主要突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类、23分类、51种，类别细致全面、分类科学合理，并针对重点频发事件制定了相应的专项预案。应急预案的规范化，体现在应对流程中预测和预警、应急处置与救援、恢复与重建、信息发布等行动的规范化操作。

应急预案通过强化实际操作的标准，规范体制的运行，具有较强的实用性。例如，在“4·14”玉树地震中，民政部启动Ⅳ级应急预案，救灾司赶赴青海开展救援。
【2】

应急预案工作兼具全面性和前瞻性，实用性增强，使得突发事件应对标准化，在流程、操作等多方面形成了步调统一。

2.标准化的流程

标准化的应急管理不仅需要预案作为依据和支持，还需要标准化的流程。

我国应急管理的标准化流程主要分为应急准备——预警预报与信息管理——应急响应——灾后救助与恢复重建四个主要阶段。在各类事件中，具体操作有所差异（见表3—8）。

表3—8 我国应急管理的标准化工作流程

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注：根据相关资料整理，为不完全概括。

3.标准化的保障

应急管理的标准化保障包括资金、物资、信息、人力等。

（1）资金。民政部组织协调发改委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担及以地方为主的原则，督促地方政府加大救灾资金的投入力度。

（2）物资。整合各部门救灾储备物资和储备库规划，分级、分类管理救灾储备物资和储备库。主要包括以下五方面的工作：第一，按照救灾物资储备规划，在完善中央救灾物资储备库的基础上，根据需要，科学选址，进一步建立健全中央救灾物资储备库。各省、自治区、直辖市及灾害多发市、县建立健全物资储备库、点。各级储备库应储备必需的救灾物资。第二，每年初购置救灾帐篷、衣被、净水设备等救灾物资。第三，建立救灾物资生产厂家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。第四，建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度、应急采购和调拨制度。第五，灾情发生时，可调用邻省救灾储备物资。

（3）信息。国务院建立了全国统一的社会安全事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的社会安全事件信息系统，收集、储存、分析、传输有关社会安全事件的信息，并与上级人民政府及有关部门、下级人民政府及有关部门、专业机构和监测网点的社会安全事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

（4）人力。人力资源是应急管理的重要保障，如自然灾害的人力保障。人力的标准化保障主要包括四个方面：第一，完善民政灾害管理人员队伍建设，提高其应对自然灾害的能力。第二，建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、地震、海洋、国土资源等各方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。第三，建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。第四，培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用。

二、运转高效、配合协调、口径一致、保障有力

科学有效的应急管理体系，要打造应急管理指挥平台，形成统一的指挥调度平台。从以处置为主向以预防为主转变；由以部门为主、条块分割的单灾种管理体制，向联动配合、条块结合、全过程管理的综合减灾应急管理体制转变。打破现有部门分割的单灾种管理体制，实现组织、资源、信息的有机整合，形成矩阵式应急管理体制。加大基层网络信息平台建设力度，逐步形成市——区（县）——街（乡）——社区（村）四级综合减灾应急管理网络。实现统一规划部署、统一汇总信息、统一指挥协调、统一调配物资、统一新闻发布的一体化综合减灾应急管理机制。

1.运转高效、配合协调

运转高效、配合协调要以职能整合为基础来实现。

对应急管理的职能进行整合，一个国家的应急管理委员会应该将其他涉及应急管理的部门进行有机整合。从目前来看，国务院是全国重大危机事件管理的最高行政领导机构，国务院应急管理委员会是国务院负责指挥协调处理危机事件的机构，其下设有国务院应急管理委员会办公室，具体负责日常管理工作。凡是涉及应急管理事务的部门都是国务院应急管理委员会的成员单位，在此各个成员单位的应急管理职能被有机整合。凡遇危机事件，各成员单位要受该委员会的统一领导、统一指挥、统一调遣，遇重大危机事件，则受国务院总理直接领导、指挥和调遣，国务院应急管理委员会办公室作为议事协调机构负责召集各成员单位等管理工作。

2.口径一致、保障有力

口径一致依赖于新闻发言人制度，保障有力需要物资保障和社会力量的参与。

新闻发言人制度，是涉及公共部门、企业的重大事项、重要活动、社会关注的热点问题，包括海内外关注的问题、重大突发事件、公共政策、公共服务、政府决策等所有与公众利益直接相关的问题，并针对这些问题提供的一种接受公众公开咨询、质询和问责的制度安排。新闻发言人制度是“口径一致”的重要保证。

应急管理的保障，包括资金保障、物资保障、信息保障和人才保障。以统筹规划和资源共享为原则，通过新建、改扩建国家和地方现有的物资储备库的形式，构建覆盖全国的应急管理物资储备网络。结合现有物资储备，建立快速、有效、常备的应急物资保障机制，建立应急物资目录，整合现有应急物资。各级财政应设立一定额度的应急准备金，列专户用于应急管理支出。另外，平时也应注意消防、公安、急救、医疗等应急管理人员的培训，储备应急管理的专业力量。

应急管理的保障，从社会力量方面说，要充分发挥企事业单位、社区、非政府组织、社会团体等社会力量在应急管理中的作用，以此弥补政府应急管理职能的缺位；要努力提高每个人、每个家庭、每个单位应对灾害和危机的反应能力，形成全民参与的格局；尤其要发挥非政府组织在宣传危机知识、解决信息不畅通等方面具有的重要作用。

注释：

【1】
参见《国务院应急办主任：国家应急平台体系初步建成》，见http：//www.chinadaily.com.cn/micro-reading/china/20120421/content_5736375.html，2012-04-21。

【2】
参见《玉树地震民政部启动Ⅳ级应急预案，救灾司赶赴青海》，见http：//china.cnr.cn/gdgg/201004/t20100414_506281536.html，2010-04-14。

第四章 风险管理

第一节 从应急管理到风险管理

第二节 风险政务

应急管理，必然趋于风险管理。随着全球风险社会的到来，政府管理公共事务活动中的风险问题不断加剧，给政府风险管理带来了新的挑战。政府针对目前来自内部和外部的风险挑战，可借鉴西方国家的风险管理经验，将风险政务作为战略项目。

第一节 从应急管理到风险管理

传统的应急管理已经不能有效应对各种问题和风险，风险管理的重要性日益突出。

一、应急管理的综合困境

1.应急管理的发展，能否扭转社会损失增大的格局

国际和国内的应急管理实践表明：经济和社会发展程度越低，财产损失越低，但是人员损失却越大；经济和社会发展程度越高，人员损失越小，但是财产损失却越大。不同类型的损失在一定程度上存在着关联，且总体上呈现出损失增大的趋势。因此，在社会经济快速发展的过程中，能否通过应急管理的努力，改变损失增大的格局，这是应急管理所要回应的重大问题。

2.集中力量办大事的应急管理体制，能否应对综合风险

集中力量办大事的应急管理体制，便于集中优势力量，统筹社会资源，快速有力地应急，在实践中取得了良好的成效。但这种体制存在难以应对综合风险的薄弱环节。在应对快速扩散型危机、多中心型危机、次生型危机和复合型危机时，可能存在措手不及、分身乏术、疲于应战的局面。因此，如何构建既符合本国国情，又能妥善处置综合风险的体制，这是应急管理的基础设计。

3.应急管理部门的条块架构，能否满足社会“平安城市”的需求

目前，政府内部应急管理机构的设置存在机构繁多、机制交错、职能交叉、重复建设等问题，导致一定程度上的责任离散、系统低效、资源浪费，甚至在特定情况下反应失常、应对失误。这就与全社会的“无缝隙、全天候”的“平安城市”的预期存有差距。因此，应急管理的部门设计，既要符合常态的职能设定，又要便于应急联动，这是应急管理取得实效和满足各界预期的前提。

4.全能型的应急管理模式，能否满足公众“全找政府”的需求

目前，我国的应急管理体制，无论机构设置采取何种典型模式，都坚持“全能型”的应急管理，政府在危机状态下担当主力、主导、主角。但是公众“全找政府”的习惯，往往使其对政府应急管理存有不满，甚至多有诟病。一方面是政府提供的基础设施与服务的不足等客观问题；另一方面是公众需求的多元化和无限性等主观问题。因此，应急管理能否打破这个困境，切实提高公众的安全感，是获得社会好评的关键因素之一。

5.应急管理有限的能力配备，能否满足过高的目标设置

应急管理的大目标，是维护社会稳定和谐。在实际管理中，这样的目标设置，是通过特定的硬性指标来考核，考核甚至包括一票否决机制。而同时，一些相关部门却存在着职能低配、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。因此，应急管理如何在能力、资源有限的前提下，实现经济发展不停滞和社会关系不对抗，这是对应急管理的高难度要求。

6.常用应急管理策略和手段的失灵失效，能否及时更新升级

政府常用的、有效的应急管理手段，在现实运行过程中存在着失灵和失效的可能。例如，信息引导和舆论推动等手段要与政府诚信和社会信任紧密结合；社会管制和区域管控要与法律授权和公民配合密切关联。但传统上有效的常用策略和手段，由于社会环境和公民意识的变化，很可能存有变数。因此，应急管理如何根据社会变化，使管理策略、手段持续保持更新、升级，甚至换代，是确保应急管理工作成效的重要方面。

7.社会的危机隐患增多，管制手段能否满足实际需要

政府的管制，由于在一定程度上存在权限不足、手段柔弱、方式滞后等问题，导致流动人口、匿名环境等社会危机隐患仍有空间，仍有薄弱环节，甚至管制盲区。因此，应急管理如何提升管制手段，消除危机隐患，全面应对好错综复杂的社会危机，尤其是无缝隙、全流程地推进应急和相关工作，是对应急管理可持续发展的重要考验。

8.专业技术的期望过高，运行成效能否切实提高

政府部门往往在应急管理的专业设备、专业技术方面，不惜投入巨资、召集大量专业人士；社会各界对于这些方面也期望很高。但由于种种原因，专业设备和技术的运行实效却达不到社会的预期。因此，应急管理的专业技术工作能否以人为本，将对专业技术的重视和对人员素质的提升结合起来，努力改进实际运行效果是应急管理工作落到实处的重要因素。

9.应急管理的专业人力资源不足，各项能力能否全面达标

专业的应急管理人力资源，由于涉及多学科、多领域、多方向、多层次，往往人才培养难度大，能力提升慢，现有的传统教学、知识传播、能力训练，又在一定程度上存在着不配套、不接轨、不契合等实际问题。因此，应急管理能否迅速提升专业队伍的应急技术能力和全社会的必备应急能力，这是保障社会稳定的核心问题。

10.危机公关的经验较少，“社会面”影响能否达到预期

直面群众、直面媒体，往往是部门和领导人在应急管理实际工作中的薄弱环节。而当前社会舆论的格局演变，网络等新媒体的广泛应用，却使得这些社会面上的危机公关往往成为社会各界评价政府应急管理能力的主要依据和重要指标。政府应急管理时，只要不擅长引领舆论、引导民意，在社会面上的影响就不会理想。因此，应急管理如何全面应对来自社会各界的质疑、批评和挑战，这是维持社会稳定、长治久安的关键因素之一。

二、全面风险管理

（一）从被动应急，转变为主动防范

政府严于律己，克服治理行为不当。转型期间，政府自身行为的不当也是导致和引发社会公共事件的主要起因之一。极少数部门与民争利、极少数官员言行不当、极少数政策或管理方式违背公平公正等问题，已经是社会危机的重要来源。为此，政府需要严于律己，严查违法违纪，为社会和公众做好楷模和表率，是从源头上防微杜渐、在更深层次上处置危机的关键。

强化必要管制，依法管理社会。应急管理中对违法行为和个人的直接管制，实际上是在为其他公众提供合法的间接服务。应急管理中的必要管制需要进一步强化，完善法律法规、严格依法管制、明确操作流程、提高管制效果。

提倡共赢理念，服务结合管理。可持续发展的应急管理，是指形成政府主导、社会互动、公众参与的良性格局。政府的应急管理工作，要提倡共赢理念，一方面直接为社会和公众提供安全服务；另一方面还要在此过程中，努力争取优化社会环境、提高公众的生活便利程度。要鼓励和提升全社会的积极参与，比较好的策略就是尽量选用管理与服务相结合的方式方法。在提高公共服务的基础上，开展应急管理的工作，是保障其顺利进行的有效经验。

（二）从内部管理，转变为外部风险沟通等

完善风险沟通，疏导社会矛盾。风险沟通是应急管理的重要环节，对于缓和社会矛盾、化解危机隐患、提前排解纠纷、有效救援救助、获取社会支持等都至关重要。完善风险沟通在实践中包括了信访、走访、接访、民生热线、诉讼等一系列公众维权渠道的建立健全；包括了争取极端个体、转变极端观念等一系列工作；包括了应急管理实践中的宣传解释、心理疏导等一系列的现场处置；还包括了宣讲安全观念、培养法律意识、呼吁共同维护安定团结等一系列的社会工作。

做好社会动员，实现全民联动。群防群治是应急管理的传统经验，也是当前全员应急管理的要求。通过有效的社会动员机制，形成全民联动的危机应对格局，一方面便于获取社会资源，另一方面有助于应对综合风险。

突出危机公关，善于转危为机。政府的危机公关，是政府应急管理在社会面上的难题。政府要善于引导舆论，引导民意，获取理解，争取支持。政府尤其要做好转危为机工作，迅速修复形象，持久地维系社会良性影响。

（三）从事后处置，转变为常态监管

应急管理应从事后处置转为常态监管。目前，我国的应急管理重在事后处置，缺乏长效的常态监管。在建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府应对公共危机的能力，加强各种社会管理机制的整合，最终形成有效覆盖全社会的应急管理系统的同时，不能忽视社会常态监管机制的进一步建立和完善。

危机常态监管有其必然性，全球化、风险社会和非传统安全产生了众多公共危机，中国的社会转型既受全球化影响，又内生很多危机，内外因素叠加。这使得常态监管必然成为危机管理理论的主导思想。风险社会在某种程度上而言，就是公共危机常态化的另一种表述，因此，常态监管的建立健全不容忽视，是风险管理的重要组成部分。

（四）从无法考量，转变为绩效管理

目前应急管理的绩效评估存在众多问题，如各级政府和部门绩效评估意识淡薄、重视追责而不重视绩效管理、应急管理绩效评估目标不明确、绩效评估标准不统一、绩效评估体系不完善、绩效评估的功能得不到发挥等。

风险管理要求严格区分绩效管理与责任追究，但在实际操作中，经常将两者混为一谈。责任追究过程中，由于缺乏制度层面的责任所有权认定和有效的问责机制，难以实施对相关责任主体的问责，绩效管理体系的不健全也使得应急管理的绩效评估未能落到实处。政府要通过确立各管理主体的责任所有权和健全问责机制，明晰管理责任，实现对相关失职主体的责任追究，同时要制定系统的、全面的绩效管理标准，严格进行考核，确保应急管理的各项工作得以落实，各部门、各机构充分发挥自身的作用，实现应急管理的目标。

（五）从政府独揽，转变为共同治理

如联合国粮农组织和世界卫生组织所指出的，如果没有所有利益相关者，例如农民、产业者和消费者的合作与积极参与，政府的强制管理是无法完全实现其目标的。从政府单一管理到多元主体参与管理的模式转变，是现代社会发展的必然趋势。只有在政府主导下，充分发挥社会各方面的力量，通过包括专家、行业协会、媒体、公众在内的多主体合理发挥作用，才能有效填补以往的“管理缝隙”。多元治理的实现，要以多主体参与的管理机制为依托。

第一，多元利益表达机制。立法和政策制定过程以透明和开放的方式进行，允许和鼓励公众及相关行业参与，并通过建立和扩大公开听证制度等方式，为其他主体提供充分表达自己利益、愿望和要求的参与机会。

第二，信息公开机制。信息公开化与程序透明化的制度保障，有利于管理多主体间的信息共享，提高管理效率；信息公开可以视为政府在多元治理中的一项重要承诺，在信息公开机制之下，媒体、消费者、行业协会能够有效参与监管，提高信息的透明度。

第三，投诉与维权机制。只有便捷、安全和高效的投诉机制，才有利于相关主体的维权和监督，从而激励公众的敏感性、提高舆论监督的效率、提升对不法分子的威慑力。

第四，专家与专业指导机制。政府在法律、政策、标准制定的相关环节上，在管理的具体问题上，容易出现科学性和操作性差的弊端，这就要发挥专家的作用，要使独立的专家论证成为相关法律、政策、标准出台的必要程序。

综上，应急管理势必肩负起越来越多的技术功能、管理职能、社会要求，甚至政治需求。应急管理的进步和可持续发展，必须以全方位的风险识别为前提，以社会的稳定和谐为最高目标。矢志不渝，任重道远。

实例：风险管理的原则与实施指南
【1】

任何类型和规模的组织都面临风险，组织的所有活动也都涉及风险。风险会影响组织目标的实现，这些目标可能关系到组织中从战略决策到运营的各种活动，包括各个过程和具体项目，表现在领导、战略、经营、财务、环境、社会、声誉等各个方面。

风险管理通过考虑不确定性及其对目标的影响，采取相应的措施，为组织的运营和决策及有效应对各类突发事件提供支持。风险管理适用于组织的全生命周期及其任何阶段，其适用范围包括整个组织的所有领域和层次，也包括组织的具体部门和活动。

风险管理旨在保证组织恰当地应对风险，提高风险应对的效率和效果，增强行动的合理性，有效地配置资源。有效的风险管理应当融入整个组织的理念、治理、管理、程序、方针策略以及文化等各方面。风险管理意识应当是整个组织文化的一部分。

虽然风险管理在长期的实践中得到了发展，并在许多行业满足了不同的需要，但是目前还缺乏一个一般性的方法，用来保证风险管理一致、有效的实施。本标准提供了风险管理的原则和实施的通用指南，有助于组织在任何范围和具体环境中以透明和可靠的方式实施风险管理。

1.范围

本标准提供了风险管理的原则和通用的实施指南。

本标准适用于各种类型和规模的组织，适用于组织的全生命周期及其各阶段，也适用于组织的各种活动，包括流程管理、职能行为、项目管理以及与产品、服务、资产、运作和决策等有关的各项活动。

本标准提供实施风险管理的通用指南，但风险管理的具体实施取决于组织的实际需要和具体实践。

2.规范性引用文件

下列文件中的条款通过本标准的引用而成为本标准的条款。凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本标准，然而鼓励根据本标准达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本标准。

3.术语和定义

GB/T 23694中界定的术语和定义适用于本标准。

4.风险管理原则

为有效管理风险，组织在实施风险管理时，可遵循下列原则：

(1）控制损失，创造价值。

以控制损失、创造价值为目标的风险管理，有助于组织实现目标、取得具体可见的成绩和改善各方面的业绩，包括人员健康和安全、合规经营、信用程度、社会认可、环境保护、财务绩效、产品质量、运营效率和公司治理等方面。

（2）融入组织管理过程。

风险管理不是独立于组织主要活动和各项管理过程的单独的活动，而是组织管理过程不可缺少的重要组成部分。

（3）支持决策过程。

组织的所有决策都应考虑风险和风险管理。风险管理旨在将风险控制在组织可接受的范围内，有助于判断风险应对是否充分、有效，有助于决定行动优先顺序并选择可行的行动方案，从而帮助决策者做出合理的决策。

（4）应用系统的、结构化的方法。

系统的、结构化的方法有助于风险管理效率的提升，并产生一致、可比、可靠的结果。

（5）以信息为基础。

风险管理过程要以有效的信息为基础。这些信息可通过经验、反馈、观察、预测和专家判断等多种渠道获取，但使用时要考虑数据、模型和专家意见的局限性。

（6）环境依赖。

风险管理取决于组织所处的内部和外部环境以及组织所承担的风险。需要特别指出的是，风险管理受人文因素的影响。

（7）广泛参与、充分沟通。

组织的利益相关者之间的沟通，尤其是决策者在风险管理中适当、及时的参与，有助于保证风险管理的针对性和有效性。

利益相关者的广泛参与有助于其观点在风险管理过程中得到体现，其利益诉求在决定组织的风险偏好时得到充分考虑。利益相关者的广泛参与要建立在对其权利和责任明确认可的基础上。

利益相关者之间需要进行持续、双向和及时的沟通，尤其是在重大风险事件和风险管理有效性等方面需要及时沟通。

（8）持续改进。

风险管理是适应环境变化的动态过程，其各步骤之间形成一个信息反馈的闭环。随着内部和外部事件的发生、组织环境和知识的改变以及监督和检查的执行，有些风险可能会发生变化，一些新的风险可能会出现，另一些风险则可能消失。因此，组织应持续不断地对各种变化保持敏感并做出恰当反应。组织通过绩效测量、检查和调整等手段，使风险管理得到持续改进。

5.风险管理过程

5.1概述

风险管理过程是组织管理的有机组成部分，嵌入组织文化和实践当中，贯穿于组织的经营过程。风险管理过程包括明确环境信息、风险评估、风险应对、监督和检查，如图4—1所示。其中，风险评估包括风险识别、风险分析和风险评价等三个步骤。

沟通和记录，应贯穿于风险管理过程的各项活动中，后面将对其进行详细说明。

图4—1 风险管理过程

5.2明确环境信息

5.2.1概述

通过明确环境信息，组织可明确其风险管理的目标，确定与组织相关的内部和外部参数，并设定风险管理的范围和有关风险准则。

5.2.2外部环境信息

外部环境信息是组织在实现目标过程中所面临的外界环境的历史、现在和未来的各种相关信息。

为保证在制定风险准则时能充分考虑外部利益相关者的目标和关注点，组织需要了解外部环境信息。外部环境信息以组织所处整体环境为基础，包括法律和监管要求、利益相关者的诉求、与具体风险管理过程相关的其他方面信息等。

外部环境信息包括但不限于：

——国际、国内地区及当地的政治、经济、文化、法律、法规、技术、金融以及自然环境和竞争环境；

——影响组织目标实现的外部关键因素及其历史和变化趋势；

——外部利益相关者及其诉求、价值观、风险承受度；

——外部利益相关者与组织的关系等。

5.2.3内部环境信息

内部环境信息是组织在实现目标过程中所面临的内在环境的历史、现在和未来的各种相关信息。

风险管理过程要与组织的文化、经营过程和结构相适应，包括组织内影响其风险管理的任何事物。组织须明确内部环境信息，因为：

——风险可能会影响组织战略、日常经营或项目运营等各个方面，从而进一步影响组织的价值、信用和承诺等；

——风险管理在组织的特定目标和管理条件下进行；

——具体活动的目标和有关准则应放到组织整体目标的环境中考虑。内部环境信息可包括：

——组织的方针、目标以及经营战略；

——资源和知识方面的能力（如资金、时间、人力、过程、系统和技术）；

——信息系统、信息流和决策过程（包括正式的和非正式的）；

——内部利益相关者及其诉求、价值观、风险承受度；

——采用的标准和模型；

——组织结构（包括治理结构、任务和责任等）、管理过程和措施；

——与风险管理实施过程有关的环境信息等。

其中，风险管理过程的环境信息根据组织的需要而改变，它包括但不限于：

——所开展的风险管理工作的范围和目标，以及所需要的资源；

——风险管理过程的职责；

——应执行的风险管理活动的深度和广度；

——风险管理活动与组织其他活动之间的关系；

——风险评估的方法和使用的数据；

——风险管理绩效的评价方法；

——需要制定的决策；

——风险准则等。

5.2.4确定风险准则

风险准则是组织用于评价风险重要程度的标准。因此，风险准则须体现组织的风险承受度，应反映组织的价值观、目标和资源。有些风险准则直接或间接反映了法律和法规要求或其他需要组织遵循的要求。风险准则应当与组织的风险管理方针一致。具体的风险准则应尽可能在风险管理过程开始时制定，并持续不断地检查和完善。

确定风险准则时要考虑以下因素：

——可能发生的后果的性质、类型以及后果的度量；

——可能性的度量；

——可能性和后果的时限；

——风险的度量方法；

——风险等级的确定；

——利益相关者可接受的风险或可容许的风险等级；

——多种风险的组合的影响。

通过对以上因素及其他相关因素的关注，将有助于保证组织所采用的风险管理方法适合于组织现状及其所面临的风险。

5.3风险评估

5.3.1概述

风险评估包括风险识别、风险分析和风险评价三个步骤。

5.3.2风险识别

风险识别是通过识别风险源、影响范围、事件、原因和潜在的后果等，生成一个全面的风险列表。识别风险不仅要考虑有关事件可能带来的损失，也要考虑其中蕴涵的机会。

进行风险识别时要掌握相关的和最新的信息，必要时，须包括适用的背景信息。除了识别可能发生的风险事件外，还要考虑其可能的原因和可能导致的后果，包括所有重要的原因和后果。不论风险事件的风险源是否在组织的控制之下，或其原因是否已知，都应对其进行识别。此外，要关注已经发生的风险事件，特别是新近发生的风险事件。

识别风险需要所有相关人员的参与。组织所采用的风险识别工具和技术应当适合于其目标、能力及其所处环境。

5.3.3风险分析

风险分析是根据风险类型、获得的信息和风险评估结果的使用目的，对识别出的风险进行定性和定量的分析，为风险评价和风险应对提供支持。风险分析要考虑导致风险的原因和风险源、风险事件的正面和负面的后果及其发生的可能性、影响后果和可能性的因素、不同风险及其风险源的相互关系以及风险的其他特性，还要考虑现有的管理措施及其效果和效率。

在风险分析中，应考虑组织的风险承受度及其对前提和假设的敏感性，并适时与决策者和其他利益相关者有效地沟通。另外，还要考虑可能存在的专家观点中的分歧及数据和模型的局限性。

根据风险分析的目的、获得的信息数据和资源，风险分析可以是定性的、半定量的、定量的或以上方法的组合。一般情况下，首先采用定性分析，初步了解风险等级和揭示主要风险。适当时，进行更具体和定量的风险分析。

后果和可能性可通过专家意见确定，或通过对事件或事件组合的结果建模确定，也可通过对实验研究或可获得的数据的推导确定。对后果的描述可表达为有形或无形的影响。在某些情况下，可能需要多个指标来确切描述不同时间、地点、类别或情形的后果。

5.3.4风险评价

风险评价是将风险分析的结果与组织的风险准则比较，或者在各种风险的分析结果之间进行比较，确定风险等级，以便做出风险应对的决策。如果该风险是新识别的风险，则应当制定相应的风险准则，以便评价该风险。

风险评价的结果应满足风险应对的需要，否则，应做进一步分析。有时，根据已经制定的风险准则，风险评价使组织做出维持现有的风险应对措施，不采取其他新的措施的决定。

5.4风险应对

5.4.1概述

风险应对是选择并执行一种或多种改变风险的措施，包括改变风险事件发生的可能性或后果的措施。风险应对决策应当考虑各种环境信息，包括内部和外部利益相关者的风险承受度，以及法律、法规和其他方面的要求等。

风险应对措施的制定和评估可能是一个递进的过程。对于风险应对措施，应评估其剩余风险是否可以承受。如果剩余风险不可承受，应调整或制定新的风险应对措施，并评估新的风险应对措施的效果，直到剩余风险可以承受。执行风险应对措施会引起组织风险的改变，需要跟踪、监督风险应对的效果和组织的有关环境信息，并对变化的风险进行评估，必要时重新制定风险应对措施。

可能的风险应对措施之间不一定互相排斥。一个风险应对措施也不一定在所有条件下都适合。风险应对措施可包括下列各项：

——决定停止或退出可能导致风险的活动以规避风险；

——增加风险或承担新的风险以寻求机会；

——消除具有负面影响的风险源；

——改变风险事件发生的可能性的大小及其分布的性质；

——改变风险事件发生的可能后果；

——转移风险；

——分担风险；

——保留风险等。

5.4.2选择风险应对措施

选择适当的风险应对措施时需考虑很多方面，比如：

——法律、法规、社会责任和环境保护等方面的要求；

——风险应对措施的实施成本与收益（有些风险可能需要组织考虑采用经济上看起来不合理的风险应对决策，例如可能带来严重的负面后果但发生可能性低的风险事件）；

——选择几种应对措施，将其单独或组合使用；

——利益相关者的诉求和价值观、对风险的认知和承受度以及对某一些风险应对措施的偏好。

风险应对措施在实施过程中可能会失灵或无效。因此，要把监督作为风险应对措施的实施计划的有机组成部分，以保证应对措施持续有效。

风险应对措施可能引起次生风险，对次生风险也需要评估、应对、监督和检查。在原有的风险应对计划中要加入这些次生风险的内容，而不应将其作为新风险而独立对待。为此需要识别并检查原有风险与次生风险之间的联系。当风险应对措施影响到组织内其他领域的风险或影响到其他利益相关者时，要评估这些影响，并与有关利益相关者沟通，必要时调整风险应对措施。决策者和其他利益相关者应当清楚在采取风险应对措施后的剩余风险的性质和程度。

5.4.3制定风险应对计划

在选择了风险应对措施之后，需要制定相应的风险应对计划。风险应对计划中应当包括以下信息：

——预期的收益；

——绩效指标及其考核方法；

——风险管理责任人及实施风险应对措施的人员安排；

——风险应对措施涉及的具体业务和管理活动；

——选择多种可能的风险应对措施时，实施风险应对措施的优先次序；

——报告和监督、检查的要求；

——与适当的利益相关者的沟通安排；

——资源需求，包括应急机制的资源需求；

——执行时间表等。

风险应对计划要与组织的管理过程整合。

5.5监督和检查

组织应明确界定监督和检查的责任。

监督和检查可能包括：

——监测事件，分析变化及其趋势并从中吸取教训；

——发现内部和外部环境信息的变化，包括风险本身的变化、可能导致的风险应对措施及其实施优先次序的改变；

——监督并记录风险应对措施实施后的剩余风险，以便在适当时做进一步处理；

——对照风险应对计划，检查工作进度与计划的偏差，保证风险应对措施的设计和执行有效；

——报告关于风险、风险应对计划的进度和风险管理方针的遵循情况；

——实施风险管理绩效评估。

风险管理绩效评估应被纳入组织的绩效管理以及组织对内、对外的报告体系之中。

监督和检查活动包括常规检查、监控已知的风险、定期或不定期检查。定期或不定期检查都应被列入风险应对计划。

监督和检查的结果应当有记录并对内或对外报告。

5.6沟通和记录

5.6.1沟通

组织在风险管理过程的每一个阶段都应当与内部和外部利益相关者有效沟通，以保证实施风险管理的责任人和利益相关者能够理解组织风险管理决策的依据，以及需要采取某些行动的原因。

由于利益相关者的价值观、诉求、假设、认知和关注点不同，其风险偏好也不同，并可能对决策有重要影响。因此，组织在决策过程中应当与利益相关者进行充分沟通，识别并记录利益相关者的风险偏好。

5.6.2记录

在风险管理过程中，记录是实施和改进整个风险管理过程的基础。

建立记录应当考虑以下方面：

——出于管理的目的而重复使用信息的需要；

——进一步分析风险和调整风险应对措施的需要；

——风险管理活动的可追溯要求；

——沟通的需要；

——法律、法规和操作上对记录的需要；

——组织本身持续学习的需要；

——建立和维护记录所需的成本和工作量；

——获取信息的方法、读取信息的容易程度和储存媒介；

——记录保留期限；

——信息的敏感性。

6.风险管理的实施

6.1概述

组织实施风险管理过程需要一个风险管理体系，包括相关方针、组织结构、工作程序、资源配置、信息沟通机制以及相关的技术手段等基础设施，以便将风险管理嵌入组织的各个层次和活动之中。通过在组织的不同层次和特定环境内实施风险管理过程，风险管理体系帮助组织有效地管理风险。组织的风险管理体系可能由在各层次和特定环境内实施风险管理过程的子体系构成，如内部控制体系等。风险管理体系应当保证风险管理过程中的风险信息的充分沟通，并且在相关的组织层次范围内作为决策和问责的依据使用。组织要在检查的基础上，做出如何改进风险管理体系、方针和风险应对计划的决策，从而引导组织的风险管理和风险管理文化的改进。

风险管理体系的要素主要包括：

——风险管理方针；

——适当的制度和程序，使风险管理嵌入组织的所有活动和过程中；

——与组织结构相关的职责，与组织的绩效指标一致的风险管理绩效指标；

——资源分配；

——与所有利益相关者沟通风险管理的机制；

——技术手段、方法、工具等。

6.2风险管理方针

风险管理方针应明确下列事项：

——组织的风险管理理念；

——组织的最高管理者对风险管理的承诺；

——组织的风险管理目标；

——组织的风险偏好；

——风险管理方针与组织的目标及其他方针之间的关系；

——风险管理的职责分配；

——风险管理的程序和方法；

——风险管理的资源配置；

——测量和报告风险管理绩效的方式；

——建立风险管理体系的计划；

——持续改进的承诺。

组织应就风险管理方针同内部和外部利益相关者进行充分沟通。

6.3风险管理工作程序

组织应当设计适当的制度和行为规范，建立风险管理工作程序，特别是整个组织层面的风险管理计划，以保证风险管理嵌入组织的所有活动和过程，尤其是组织的战略规划、运营过程以及变革管理之中。

6.4风险管理相关组织结构

组织可通过以下方法保证风险管理的责任认定和授权，从而能够执行风险管理过程，并保证风险管理的充分性和有效性：

——明确风险管理体系的制定、实施和维护人员的职责；

——明确执行风险应对措施、维护风险管理体系和报告相关风险信息人员的职责；

——建立批准、授权制度；

——建立绩效测量，及相应的合适的奖励、惩罚制度；

——建立对内对外的报告机制等。

6.5风险管理资源配置

组织须根据风险管理计划，制定可行的方法，为风险管理分配适当的资源。具体要考虑下列各项：

——人员、技术、经验和能力；

——风险管理过程每一阶段所需要的资金及各种资源；

——数据记录的过程和程序步骤；

——信息和知识管理系统。

6.6沟通和报告机制

6.6.1内部沟通和报告机制

组织要建立内部沟通和报告机制，以保证：

——风险管理体系的关键组成部分及其调整得到适当的沟通；

——在组织内部充分报告风险应对计划实施的效果和效率；

——在适当的层次和时间提供风险管理的相关信息；

——建立与内部利益相关者协商的程序。

内部沟通和报告机制还包括在考虑到组织敏感程度的基础上，适当整合从各内部渠道得到的风险信息的程序。

6.6.2外部沟通和报告机制。

组织须建立与外部利益相关者沟通的机制。这种机制应当保证：

——组织的对外报告符合法律、法规和公司治理要求；

——组织与外部利益相关者保持有效的信息沟通；

——在外部利益相关者中建立对组织的信心；

——在发生突发事件、危机和紧急状况时与利益相关者沟通；

——为组织提供外部利益相关者的报告和反馈。

实例：安全社区建设的趋势：规范化、精细化、人性化

我国安全社区建设发展迅速，据统计，截至2010年底，已建成安全社区204个，国际安全社区33个。
【2】

这些安全社区以“人防、物防、技防”建设为重点，有力地推动了社区安全体系的建设，有效提升了社区事故伤害的预防能力。随着社会各界对于安全社区的需求进一步提高，安全社区的建设需要在提高防控技术的基础上，将技术与管理、社会紧密结合，以规范化的管理制度保障工作开展，以精细化的风险管理提升防范水平，以人性化的社会协同提高工作质量。

一、制度建设的规范化

安全社区建设是系统项目，需要以标准化的流程作为工作指导，以有效的绩效管理作为约束，以定期检查制度作为保障，建立长效机制，促使安全社区持续更新，巩固安全社区建设成效。

1.工作流程的标准化，引导工作科学开展

世界卫生组织有关安全社区建设的指标中提出安全社区建设需要“建立评价标准、评定管理制度、实施计划、运行程序和改进措施效果的制度”
【3】

，我国《安全社区建设的基本要求》也从安全事故与伤害预防目标及计划、安全促进项目的实施、预防与纠正措施、评审与改进等方面对安全社区建设的流程进行了相关规定。因此，需要建立安全社区建设标准流程，科学引导安全社区建设。

第一，开展基线调查，通过调查社区各类事故与伤害并分析趋势和原因，总结事故和伤害多发地点、时间、人员、环境等状况。第二，制订项目计划，在综合分析的基础上，明确社区安全的重点“危险控制点”和“事故控制点”，并提出社区安全促进项目的目标值及措施。第三，实施促进项目，在经费、物资、人力投入的保障下，开展安全促进项目和计划。第四，进行安全检查，通过制定安全检查表，检查项目落实情况，及时发现和解决存在的问题。第五，评审与持续改进，在项目结束后对项目结果和成效进行评价，对存在的问题进行分析，并调整下一周期的目标计划。

通过建立计划、执行、检查、改进的闭环流程，实现安全社区建设工作的标准化，提升安全促进项目运行的效率和有效性。

2.绩效管理的硬性约束，带动全面规范化

在安全社区建设的过程中，引入绩效管理的方法，通过分析安全促进项目的目标优化整体工作，通过考核工作绩效、评估工作过程，通过严格的绩效激励，规范社区安全建设工作。

第一，对安全社区建设的目标进行层层分解，在建设过程中实时评估，对绩效目标进行调整优化，形成科学的绩效目标体系。第二，安全社区建设的绩效管理需要从机构职责、信息交流和全员参与、风险源辨识、风险预防计划、安全促进项目、宣传教育培训、监督与检测、预防与纠正措施等方面设置指标，对安全社区建设的绩效进行全方位的评估，客观评价建设工作的成效。第三，绩效管理的规范性作用关键体现在激励机制上，根据绩效考核结果，实行严厉的奖励和惩罚措施，有利于宣传好的经验，总结不佳的教训，从而达到约束社区的行为，推动社区安全建设工作全面规范化的效果。

3.定期检查制度，维持长期的良性运行

安全社区的建设不应当仅仅停留在“创建”层面，对通过审核的安全社区进行定期考核检查，能促使安全社区及时发现问题、纠正错误、持续更新，突出安全社区建设的意义，巩固安全社区建设的成效。对社区工作开展定期检查，需要根据法律法规及相关标准的要求、危险源的变化、技术发展情况、社区建设目标与指标的要求、居民的希望与建议等实际情况，客观审视社区安全建设工作。通过制度化、常态化的工作检查，扭转以往安全社区建设工作重创建、轻管理的局面，强化社区安全的日常管理，维持社区安全建设长期良性运行。

二、风险管理的精细化

社区事故与风险防范能力的提升，需要以科学完善的风险管理作为保障。精细化的风险管理，要求进行全方位、全流程的风险监测，并在信息共享的基础上，开展科学的统计和分析。

1.全方位、全流程的风险监测

传统的社区事故和伤害信息监测依靠学校、卫生服务中心填报伤害信息报告卡，集中到社区卫生服务中心进行录入及分析，往往出现事故伤害数据收集不全、原因信息不详细、统计口径不一等问题，降低了社区安全促进项目计划的针对性，影响项目实施的有效性。因此，需要利用计算机技术、通信技术、控制网技术等，加强对社区安全的监测。

第一，需要通过引入信息技术，利用“网格化”管理等新型管理模式，整合社区内原有的卫生、教育系统伤害监测网络，扩大信息收集覆盖面，完善学校记录、家庭医生记录、急诊室记录、住院病历记录、重症监护病房记录、死亡登记、暴力事件记录、交通事故记录、溺水事件记录等基础性信息的收集和利用。

第二，有序地发布信息，使公众对重要信息一目了然；社区机构发布权威信息，及时澄清错误信息，让谣言无立足之地。综合运用多种信息传播手段，形成信息全面覆盖，保障安全社区建设平稳有序推进。在完善广播、电视等传统媒体信息发布制度的基础上，通过手机短信、微博等新媒体建立信息发布平台，常态化、定期化地向社区居民发布危机教育信息、灾情预报信息、危害信息、财务信息等。充分发挥新媒体在安全社区建设中的作用，形成及时性强、覆盖面广、灵活度高的信息发布体系，有利于维护社区安全稳定。

2.风险知识的有效应用

社区事故与伤害的有效预防与减少，需要在完整准确的数据收集基础上，对其加以科学分析，以提高社区安全促进项目的有效性和准确性。

第一，建立数据共享平台。建立社区规划、管理、服务综合信息共享平台，与城市规划、管理与救援、服务数字化综合信息共享平台互联互通。建立社区事故和伤害数据库，将各部门实时监测信息汇总，实现数据信息联通共享，提高社区事故和伤害信息利用率，为社区安全建设长期发展提供基础信息数据支撑。

第二，科学分析数据信息。根据调查和监测所收集到的数据信息，运用系统分析方法，对社区中各个环节存在的不安全因素和危险源进行辨识、评价、预测、消除和控制，做出定性和定量分析及综合评价，进而研究如何控制各种危险因素的发生，保证社区安全在一定的条件下达到最佳程度。依靠全面、准确的风险监测数据和伤害记录，开展科学的风险分析，对加强社区安全建设的针对性，提高工作效率和工作水平具有积极作用。

3.风险文化的有力传播

目前的安全社区建设主要是政府部门自上而下的行政推进，自下而上的公民参与推动较少，呈现出“政府热、居干累、居民冷”的困境。传统的宣传动员方式被人们形容为“一海报、二问卷、三讲座、四座谈、五公示、六致信”，宣传手段载体单一、抓手贫瘠，加上当前频繁开展的各类社区创建活动，导致了宣传动员效果不佳，居民对宣传动员持疲倦态度。此外，在居民的思想里，仍认为社区建设工作只是政府该做的事情，参与社区活动都是老年人做的事情。诸如国外“邻里守望”的思想没有形成，特别是在新型商务社区，中、青年人对社区安全建设的不关心和不参与也导致了目前安全社区建设中政府陷入唱独角戏的尴尬境地。因此，加强社区风险文化传播，树立居民的风险意识，对安全社区建设至关重要。

第一，扩展安全宣传途径。在安全社区建设中应广辟途径，充分利用网络、电视、广播、宣传栏等宣传媒介，开展经常性的、生动的、具体的安全防范的宣传教育工作。增强社区公众的自我防范意识和自我防范能力，引导公众自觉参与社区伤害防范活动。

第二，综合运用多种宣传动员方式。针对特定的人群采用特定的宣传方式，例如开展情景仿真教育、应急演练等体验式项目，将动员宣传活动落实到具体项目，增加宣传动员的互动性、趣味性，有助于提升居民对安全社区建设的认知度和支持度，有利于调动居民主动参与安全社区建设，增强安全社区建设的力量。

三、社会协同的人性化

安全社区建设不仅仅是政府部门的事，也是全社会都必须关注的热点、重点问题。安全社区建立和保持的过程，都离不开社区居民的参与，居民参与是安全社区建设成败的关键。当前的安全社区建设，需要坚持以人为本，加强社会协同的人性化。

1.以社区居民为中心

安全社区的建设目标，是最大限度地预防和减少事故伤害对社区居民带来的影响。因此，需要紧紧围绕社区居民开展工作。

第一，要坚持居民需求本位，把居民预防事故伤害的实际需要放在首位，把解决居民普遍关心的热点、难点问题作为社区安全建设工作的重点。通过开展基线调查，细致、准确地了解居民特点，把握居民偏好，以制定符合居民需求的安全促进计划项目。

第二，要建立和完善友善的参与机制，依据有关法律、法规、政策，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，巩固居民在安全社区建设中的主体地位，维护居民的权利，使居民能真正地加入安全社区建设中来，推动安全社区建设持续发展。

2.充分发挥社会组织的作用，实现社区自治

社会组织是公民在不同领域、不同层面的自我组织形式，能够反映群众诉求、规范群体行为。此外，社会组织通常具有较为专业的业务水平，有利于安全社区建设的科学化、规范化。在安全社区建设过程中，要充分发挥社会组织的自治功能，使其起到政府联系居民的桥梁与纽带作用。

第一，要完善社会组织发展的法律支持机制，明确社会组织的职能定位、政策支持等，为社会组织的成长营造良好的法律环境。

第二，建立社会组织参与社区安全建设的协商机制，发挥社会组织民主自治、规范社会行为、动员公民参与的优势。

第三，建立社会组织参与安全社区建设的合作机制，通过购买服务等方式，让社会组织参与到促进项目的安全实施、基础设施建设当中，发挥社会组织的专业性优势。

综上所述，安全社区建设是社会管理的重要组成部分，是维护社会和谐稳定的重要抓手。新形势下加强安全社区建设，需要以规范化的制度建设为保障，以精细化的风险管理为手段，以人性化的社会协同为核心，不断探索创新，开创多方参与、持续改进的新局面。

注释：

【1】
风险管理原则与实施指南，中华人民共和国国家标准，GBT 24353—2009。

【2】
参见《2010年全国安全社区建设工作会在重庆召开》，见http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_6583/2010/1123/114896/content_114896.htm，2011-09-14。

【3】
Safety Promotion—An Introduction， Karolinska Institute Department of Public Health Sciences Division of Social Medicine Stockholm，2004.

第二节 风险政务

一、风险政务的挑战

风险政务，简而言之就是政府对公共事务的管理活动伴随着风险问题。当前，我国的风险政务正处于内忧外患之中，既有政府内部的管理问题，也有外部危机蔓延的问题。前者导致责任事故的发生，甚至可能会影响政府的公信力；后者具体表现为近年来我国四类突发公共事件层出不穷，泄愤型群体事件时有发生。从内而外多个层级的危机显示出政府的风险管理面临重重挑战。

1.风险意识薄弱，导致被动应战

风险意识是实施风险管理的前提，是政府防范和应对政务风险的重要基础。政府风险意识的薄弱，会导致政府忽视事前防范，在面对风险时被动应战，过分依赖事后补救。一方面，事前防范不足不利于化解潜在风险，甚至无视潜在风险，任由其发展蔓延，最终导致危机的发生和危害的扩大；另一方面，事后补救具有不确定性，危害能否成功控制受到外部因素的影响，政府易丧失主动性。当前，我国政府风险意识的薄弱表现在以下两个方面：第一，对事件发展的预见性差，即对潜在风险的敏感性不高，难以提前发现潜在风险；第二，对显性风险的把握不到位，缺乏对已暴露风险的准确判断，难以实现对风险及其危害的控制。

2.管理制度欠缺，导致仓促应对

完备的内部管理制度是政府风险管理规范化的保障。风险政务的内部管理制度欠缺，会导致政府在面对风险时无法可依、无规可循，只能根据本能反应仓促应对。这样一方面无法确保风险管理的成效，即难以确定所采取的应对措施是否有效；另一方面也难以明确管理过程中的权责归属，尤其是对应对失误的责任追究无从下手。当前，我国政府风险管理的制度欠缺主要表现在体制和机制两个方面：第一，风险政务管理体制不完善，突出表现为风险管理的机构不确定、风险责任权属不清。第二，风险管理的机制不健全，突出表现为预警滞后、反应迟缓和综合协调不畅。

3.风险控制能力不高，导致事故频发

政务风险具有一定的可控性，政府风险控制能力的强弱，决定了风险政务的成效。近年来，我国各类突发公共事件频发，造成的危害和损失不断扩大，反映了我国政府风险控制的能力亟待提高。一方面，对潜在风险的识别和防范能力有待提高，避免风险的兑现和危机的发生；另一方面，对已暴露风险的应对和控制能力有待增强，降低风险的危害程度。

4.知识更新滞后，导致准备不足

风险的爆发和蔓延具有规律性的特征。近年来，国内外突发事件不断表现出新的形式和新的规律，政府在进行风险管理时需要及时总结这些风险的新规律和新特点，及时更新风险管理的知识系统，充分准备以应对新的风险形式。此外，国外政府风险管理的实践不断深化和拓展，值得我国借鉴和学习。政务风险知识系统更新滞后，一方面表现为对新的风险形式敏感度不高，忽视可能产生严重危害后果的新风险；另一方面在应对时表现出无措和准备不足。

5.风险标准不当，导致应对失误

政府在风险管理中强调“抓大放小”的管理思维，即集中力量应对最高等级的风险。因此，风险等级的标准至关重要。传统上，政府对风险标准的设立多从事件涉及的伤亡人数考虑，把死亡人数作为重要的风险标准之一。随着近年来四类突发公共事件的演变，尤其是泄愤型群体事件的发生，单一的风险标准已不能保证风险管理“抓大放小”的有效性，对风险标准的把握不当甚至会造成应对的失误。风险标准的设立不仅要考虑风险影响的人群规模，还要注意把握风险后果影响的恶劣程度、风险潜在的负面连锁反应，甚至包括对整个社会系统中人群心态的把握等。

6.内外协调不顺，导致管理成效差

政府的风险管理根据内部职能部门的分工开展，各部门风险管理的职能具有专门性和单一性，但外部风险的爆发具有综合化和复杂化的特征，即政府部门内部职能有限，而外部风险无限。这意味着风险管理难以由单一部门独立完成，需要多个职能部门联动应对，因此政务风险管理过程中的统筹协调至关重要。当前，我国政府风险管理缺乏良好的协调机制，表现在：第一，缺乏有效的指挥体系，即政府风险管理缺乏强有力的指挥机构来指导各部门的协作；第二，缺乏良好的联动机制，即在风险的识别、评估、防范、控制和应对等阶段缺乏部门间的联动。

综上，当前我国的风险政务在整体化、系统化管理方面尚有欠缺，无论是政府的内部管理还是外部的风险应对都缺乏有效的治理措施，风险政务的文化积淀不足，风险政务的良性循环系统有待建立。

二、风险政务的目标与战略

1.风险政务的目标

政府对公共事务的风险管理致力于达到以下三大目标：

（1）准确识别风险。政府的风险管理首先要准确识别风险，降低风险识别的失误率；其次，在风险识别的基础上有效发布预警信息；最后，采取有效措施防范并阻止风险爆发，以达到减少风险危害的效果。

（2）及时回应风险。政务风险的良好运营要求政府对内外风险作出及时的回应，通过有效的政府干预行动实现对政府政务风险的防范和应对。一方面，对内部的管理风险，政府要及早发现、提前防范、及时处理，防止风险和责任的扩大化；另一方面，对外部的社会风险，政府要区分性质、密切关注，避免风险的蔓延。

（3）风险文化与公信力。一方面，风险政务要求在政府内部以及全社会形成风险文化，提高全民的风险意识，以促使民众理解政府、配合政府，开展风险政务的相关工作；另一方面，政府风险管理的实施有助于提升政府的公信力，并进一步促进风险政务的开展和风险文化的形成。

2.风险政务的战略

面对政府风险管理内部和外部的挑战，风险政务须遵循政府内部的整体战略、政府与社会的联动战略以及可持续发展战略。

（1）政府内部的整体战略。风险政务的内部整体战略是由风险的综合复杂性决定的，要求政府内部的职能部门通过联动协作，实现风险政务的整体化管理。例如，2008年美国联邦政府专门成立国土安全部风险指导委员会（Risk Steering Committee，RSC），制定《国土安全部风险管理术语手册》（DHS Risk Lexicon），并于2010年9月进行了大规模的修订。2010年版的《国土安全部风险管理术语手册》中共包括123项风险术语的定义和54个常见风险管理方法及程序缩写的说明。《国土安全部风险管理术语手册》规范了风险管理术语系统，有效促进了安全风险的沟通和交流，是提高全联邦风险管理整合能力的重要基础。一方面，风险指导委员会在手册制定的过程中严格遵照“收集——协调——验证——审查——标准化”的程序，注意加强与其他联邦机构的合作；另一方面，手册为政府风险管理界定了共同的、清晰的官方术语和定义，有助于提高美国联邦机构间在风险相关问题上的沟通和信息交流，为与风险相关的结构性和非结构性数据信息的交换和兼容提供了可能，有利于促进整个联邦范围内的风险管理研讨、交流和相关协调。
【1】

（2）政府与社会的联动战略。风险政务的外部联动战略强调政府的风险管理行动要与社会的风险评价相匹配、相一致。一方面，政府的风险管理行动具有权威性的优势，在风险预警信息的发布和风险防范的过程中具有不可替代的作用；另一方面，社会的风险评价可以弥补政府在食品、医疗等某些行业风险管理上的专业性不足，发挥公众的积极性。政府与社会在风险管理过程中的联动合作，两者相得益彰。

（3）风险政务的可持续发展战略。风险政务面临着层出不穷的新风险，政府的风险管理需要通过持续的知识更新和能力提升，形成风险政务的良性循环系统，实现政务风险的可持续应对。以加拿大的综合风险管理模式为例，加拿大财政委员会秘书处（Treasury Board of Canada Secretariat）于2001年4月签发了《综合风险管理框架》（Integrated Risk Management Framework）
【2】

，以此为标志形成了综合风险管理模式，又于2003年4月对该模式的实践情况进行了总结报告，即Integrated Risk Management Implementation Guide
【3】

，2010年再次发布了《综合风险管理指南》（Guide to Integrated Risk Management）
【4】

10多年来，加拿大的综合风险管理不断更新和完善，实现了风险政务的可持续发展。

三、风险政务的特征与建设策略

随着全球风险社会的到来，传统上的突发事件处置、应急管理等工作方式，在国际上逐步出现了科学化、精细化、人性化、常态化的趋势，形成了风险政务的新格局。美国、加拿大、英国纷纷开展了制度创新和管理改进，取得了良好的社会成效。

1.风险政务的特征

风险政务的实质是政府应用风险管理开展对公共事务的管理，其特征如下。

（1）内部风险管理是风险政务的根本。第一，风险意识是实施风险管理的前提。政府风险意识薄弱，会导致政府在面对风险时被动应战，过分依赖事后补救，忽视事前防范。当前，我国政府风险意识的薄弱表现在：一是对事件发展的预见性差，即对潜在风险的敏感性不高，难以提前发现潜在风险；二是对显性风险的把握不到位，缺乏对已暴露风险的准确判断，进而难以实现对风险及其危害的控制。第二，完备的内部管理制度是政府风险管理规范化的保障。管理制度欠缺，会导致政府在面对风险时只能根据本能反应仓促应对。当前，我国政府风险管理的制度欠缺主要表现在：一是风险政务管理体制不完善，突出表现为风险管理的机构不确定、风险责任权属不清；二是风险管理的机制不健全，突出表现为预警滞后、反应迟缓和综合协调不畅。

（2）内外风险沟通是风险政务的关键。政府的风险管理一般根据职能部门的分工开展，部门风险管理的职能具有专项性和单一性，但外部风险的爆发却具有综合化和复杂化的特征。这导致风险政务难以由单一部门独立完成，需要多个职能部门联动应对，并且需要与社会需求充分沟通，达成理解和配合。当前，我国风险政务在内外风险沟通方面的欠缺，表现在缺乏有效联动各部门之间的协作机制，缺乏内部风险与外部需求之间的有效风险沟通机制。

（3）外部的社会服务管理是风险政务的基础。第一，风险标准是风险政务

开展社会服务管理的指挥棒。传统上“抓大放小”的做法已不能完全保证风险管理的有效性。风险标准的设立不仅要考虑风险影响的人群规模，还要注意把握风险后果的影响恶劣程度、风险潜在的负面连锁反应，甚至包括新形势下社会心态的风险评估等更加精细化和人性化的因素。第二，风险控制能力是风险政务在社会成效方面的最终体现。外部的社会服务管理具有一定的可控性，如果对潜在风险的识别和防范能力能够提高，避免风险的兑现和危机的发生，对已暴露风险的应对和控制能力能够增强，降低风险的危害程度，那么，既能使风险政务取得良好社会成效，又有利于形成风险政务的良性环境。

2.风险政务的建设策略

针对风险政务的特征分析，结合国际上的经验，我国风险政务可借鉴五项建设策略。

（1）全程化风险政务的策略，强化风险意识。风险政务全程化，是强化风险意识的要求，具体有以下两个方面的内容：

第一，加强对风险政务全过程的控制，强调对风险意识、风险识别、风险评估、风险控制、效果评估等一系列流程的管理。以美国国土安全部2009年发布的《国家基础设施保护计划》（National Infrastructure Protection Plan，NIPP）为例，它提出了全面的风险管理框架（见表4—1），强调对重要基础设施和关键资源领域的风险评估，及时发现并妥善降低重要基础设施和关键资源领域的风险。通过把风险的损失、弱点、威胁等信息进行整合，创造全面、系统、适当的流程，实现对风险的全程化管理。第二，加强信息系统的应用，强调从技术的角度出发实现风险的全程化控制。一是将信息技术应用于政府风险管理的各项工作中，建立涵盖政府内部管理各环节和风险管理基本流程的风险政务信息系统；二是风险政务信息系统要实现对海量风险信息流的初步分析和筛选，实时反映政务风险的风险矩阵和排序频谱，实时发布对重大风险的预警信息，满足风险管理内部信息报告制度的要求，同时确保对重大风险和重要业务流程的全程监控状态；三是完善的风险政务信息系统需要与政府内部管理的业务流程、管理程序、软硬件支持等相匹配，并及时补充、调整、更新，同步运行以保证风险政务的全程化控制。

表4—1 美国国土安全部2009年《国家基础设施保护计划》提出的风险管理框架

续前表

资料来源：Department of Homeland Security（USA），National Infrastructure Protection Plan，2009。

（2）规范化风险政务的策略，完善管理制度。风险政务规范化，是完善管理制度的必然结果。规范的政府风险管理要坚持“分类管理，分级负责，属地管理，专业应对”的风险政务管理体制；要形成风险政务的长效机制，要求全面规范政府风险管理的制度、程序、方法、工具等。例如，加拿大财政委员会秘书处2010年发布了《综合风险管理指南》。指南从四个层次为所有联邦机构和部门提供了综合风险管理的指导：入门：规划和设计的方法和过程；到位：推行综合风险管理；持续：实施综合风险管理；改善：不断提高综合风险管理。

（3）精细化风险政务的策略，增强风险控制能力。风险政务精细化，是增强风险控制能力的要求。

第一，抓大放小。精细化的政府风险管理首先要坚持“抓大放小”的管理思维。“抓大”意味着对重大风险进行集中、整合管理；“放小”是指对于相对较小的、分散的风险，根据“分类管理，分级负责，属地管理，专业应对”的体制要求，由相应级别的部门或属地进行管理。第二，重大风险的精细化管理。针对重大风险，政府的风险管理需要从社会稳定的角度开展风险评估，不仅要考虑政府的标准，还要从公众的角度，按社会和舆情的多重标准对政务风险加以评估和管理。第三，小风险的持续关注和评估预警。针对小风险，政府的风险管理需要持续的关注，并做好评估预警工作。例如，通过社会矛盾纠纷的排查调处制度及时跟踪、评估、处理风险，有效预警，避免风险的扩大。

（4）强制化风险政务的策略，减少风险事故发生。风险政务强制化，是通过政府对风险的强行介入和干预，有效减少风险事故发生，是政府更负责任的表现。第一，加强社会管制。政府的社会管制旨在消除或减少社会生活中的公共风险，以有效控制或减少风险事故的发生，包括命令控制型和激励型两种形式。命令控制型的社会管制以公共权力为后盾，以法律和法规为依据，以禁止、命令、限制为主要特征，通过设定标准、资格，发布指示、命令，以期达到消除风险的结果。激励型的社会管制利用市场化的手段达到社会管制的目的，通过较为灵活多样的形式，如从税收、收费、交易许可制度、补助政策和共同基金等，整体上达到风险控制的最优效果。第二，加强社会管理。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。从风险政务的角度来看，社会管理强调日常管理活动中的小风险的排查和化解，以避免风险的积聚爆发。

（5）全员化风险政务的策略，提升风险政务实效。风险政务全员化，是提升风险政务实效的保障。风险政务不仅是政府的责任，还要求社会公众的广泛参与。一方面，政府要广泛宣传，培育公众的风险意识和全社会的风险文化；另一方面，政府通过有效引导，鼓励广泛的公民参与和社会协同，实现风险政务实效的提升。以英国政府的风险管理为例，英国政府把教育作为公众认识和应对风险的最重要一环，英国内阁办公室在2010年发布的《国家风险登记册》（National Risk Register）把14项重大风险在一个列表（见表4—2）和一张二维平面图（见图4—2）上展现，让公民直观了解这14项重大风险的危害程度及其发生的可能性，在此基础上提供针对每一项重大风险的防灾避险指导，教育公民、家庭及社区为风险的防范和应对提前做好准备。

表4—2英国《国家风险登记册》中的风险列表

资料来源：UK Cabinet Office，National Risk Register，2010。

综上，风险政务的建设实践大致可遵循三条路径。一是内部整体化的路径：风险的综合复杂性要求政府内部的职能部门通过联动协作，实现整合和一体化应对。二是内外联动的路径：政府与社会各界在风险管理中可以优势互补，相得益彰。三是外部风险迫使内部改革的路径：层出不穷的新风险迫使政府风险管理的与时俱进，必须通过持续的知识更新和能力提升，形成良性循环和可持续发展。

图4—2 英国面临的高危风险说明图

实例：社会服务管理的风险评估与可持续保障

社会服务管理，往往以党政系统的决策为中心来开展，以政府每个部门的职能权限和执法特征来实施。这样一来，就缺乏整体的、长效的系统化部署，缺少以群众生活为中心的规划设计，缺少社会面影响的评估和及时纠错制度，因此易导致群众的满意度不高，易产生社会面的不良影响，甚至可能出现好心办坏事、短期效应等负面情况。

社会服务管理的常见风险：第一，社会服务管理的决策失误；第二，社会管理的执行不当，形象不佳；第三，公共服务不贴心，群众不满意；第四，社会服务管理的战略欠周全，不具可持续性。

社会服务管理的可持续保障原则：第一，服务贴心，管理到位，以群众生活为中心的公共服务，让群众满意，同时以公序良俗为基准的管理规则；第二，科学决策，正确实施，恰当执行；第三，有效社会动员，获得广泛支持，保持可持续发展。

社会服务管理的科学风险评估与建立可持续发展机制：第一，群众的落差测量机制。贴近群众生活，测量群众维权成本，形成群众的预期与落差的定期测量机制，提出社会服务管理的目标与导向。第二，第三方的建议机制与校准机制。维护公序良俗，倡导社会公信与诚信，形成第三方客观的社会服务管理建议机制，形成第三方公正的社会秩序评估与社会服务管理校准机制。一方面为党政系统的社会服务管理提供决策参考；另一方面也为塑造良性社会规则提供准绳，为社会服务管理的科学有序发展提供长效保障。第三，党政系统的自检防范机制。以党政系统的社会面形象风险评估为切入，及时预警国内外的高危风险，形成党政系统定期自检、各部门积极防范的机制。

综上，多方参与，良性互动，共同构建社会服务管理的可持续发展。

实例：北京市大兴区教委校园安全“主动防、科学管”工作体系

当前，我国正处于社会转型期，多元利益冲突与风险社会的特征凸显。教育作为社会管理的窗口行业，是转型期社会管理改革与创新的重要领域。加之近年来国内外学校突发事件时有发生，部分事件后果严重，学校安全稳定受到社会各界的高度关注。在转型期和风险社会的背景下，学校安全工作面临着一系列新问题与新挑战。北京市大兴区教委于2011年9月27日正式启动校园安全“主动防、科学管”工作体系，推行校园安全的风险治理与科学管理体系。该体系由中国人民大学危机管理研究中心（唐钧担任主体）与北京市大兴区教委共同设计开发，由学校风险月历、风险防范与应对指南、能力提升规划和集成科学管理体系四个部分组成，探索从预防预警，快速阻止、全面降低危害影响，持续应对风险，强化管理应用与创新等多个方面，创新风险治理，建立健全科学管理体系。

一、开创学校风险月历，强化预防预警

学校风险月历是指通过对典型案例、季节特征、地域特征、法规制度等因素的梳理，所形成的一年中12个月的高危、频发风险列表，是在对校园风险规律总结的基础上，实现学校危机的事前预防预警。

1.应用危机爆发的规律性

学校风险月历以危机爆发的规律性特征为基础。因季节、地域、管理事务等因素具有类似性，学校危机在爆发时呈现出一定的规律性。针对国内外高危频发的学校突发事件，通过对学校危机爆发的时间、地域、人群等要素的把握，总结出危机爆发的规律性特征，形成学校风险月历。在大兴区校园安全“主动防、科学管”工作体系的试点中，大兴区学校风险月历总计月度高危47项，中危36项，低危9项，风险总计92项，以月历的形式向学校发放。学校根据风险月历的警示，提前做好预防预警工作。一是重点排查，对可能存在的学校潜在风险进行重点排查，通过应急工作的关口前移，有针对性地开展危机防范；二是准确发布，通过恰当的方式和渠道向学生、家长、教师等群体及时有效地发布合适的、精确的预警信息，达到防止危机发生、减少危机损失的效果（见表4—3）。

表4—3 北京市大兴区学校风险月历（以1月份为例）

续前表

注：此表采用了典型案例研究等方法。

2.保持风险月历的动态更新

学校危机的规律性特征既有时间、地理环境等自然因素的客观影响，也有主观模仿的原因。学校危机的主观模仿是指因为新闻报道或者小说电影中的描述而导致的一连串同类学校危机事件的爆发。一方面，模仿效应具有负面性，人为学校危机事件，尤其是舆论关注的恶性事件，经媒体不当报道后可能产生负面示范作用，一些危害学校安全的新形式新方法可能被潜在犯罪分子“复制”，导致同类事件在其他地区爆发；另一方面，模仿效应呈现国际化的趋势，即国外一些人为学校危机事件经报道和传播后，也可能在国内出现模仿者，导致国内同类学校危机事件的发生。因此，学校风险月历需要在总结客观规律的基础上，结合当地实际情况，综合分析学校风险的新形式，进行动态更新。

二、设计风险防范与应对指南，快速阻止、全面降低危害影响

通过对历年国内外学校危机、同季节多发危机、同地域共性危机等案例的研究，在对学校危机的相应规律归纳的基础上，总结危机处置的经验教训，发布风险防范与应对指南，以实现快速阻止危害的扩大、全面降低危害的影响。

1.迅速切断连锁反应

危机演变具有连锁反应的特征，是由危机自身发展或应对不当而引起危机蔓延和危害扩大，即单一危机的爆发往往引发连带性危机、次生性危机和复合性危机。学校危机的连锁反应表现在两个方面。第一，事件本身的发展可能引发连锁反应，如学校周边发生突发危机事件，事件在物理范围自然扩散时，可能危及学校内部。第二，学校应对不当可能引发连锁反应，学校危机事件发生后，学校如果处置不及时或应对不科学，容易主动引起连锁反应的发生，导致事件升级和危害扩大。因此，减少学校危机的损害须迅速切断连锁反应。

2.科学的现场处置

迅速切断连锁反应、全面降低危害影响的根本途径在于提高现场处置的科学性。第一，要加强应急处置决策的科学性。学校应急处置的科学决策提出了三方面的要求。一是要及时、有效地控制事态的发展，学校须防止危机蔓延和事态的扩大，主动减少危机带来的损害；二是要全面、妥善地处置危机和善后事宜，学校须持续关注危机现场师生以及家长等相关利益群体的行为和心理，避免人为次生性危机的发生；三是要有效阻止校外危机的蔓延，通过物理隔离、转移学生等方式，避免校外危机影响学校的安全。在大兴区校园安全“主动防、科学管”工作体系的试点中，大兴区教委向区内各学校发放了风险防范与应对指南，针对学校日常工作中风险项目的高危频发风险，提供了防范和应对的建议，包括预警风险点、防范措施、风险规律、处置建议、法定职责等内容。

第二，要重视危机现场的救助，积极发展和壮大第一反应人队伍。第一反应人是指第一个到达现场，平时接受过救护培训并获得培训相关证书，能够为伤者提供紧急救护的人。国内外许多灾难证明了第一反应人在现场早期实施的初步救治措施对减轻危机损害有重要作用。

三、突出能力提升，持续应对风险

校园安全工作的持续开展需要以人员能力为保障，校园安全相关能力的提升是一项长期、系统、可持续的工程，具体包括强化全员的技能、增强风险意识和培养风险文化等方面。

1.强化全员的技能

学生群体具有差异化的特征。一方面，学生的心理需求多样化，在校学生大多处于身体成长期，其阶段性的生理状况决定了学生具有伙伴、榜样、安全、成长等多样化的心理需求，需要家长、学校和社会的关注和保护；另一方面，学生行为具有不确定性，在校学生大多处于心理成熟期，心理发育仍不健全，容易产生偏差行为，尤其是青春期的学生，易因情绪激动或叛逆心理出现过激行为，其行为难以预测和控制。基于在校学生群体差异化的心理和行为特点，学校需要强化全员化的技能培训机制，切实提升在校学生、教师、保安和其他教职人员的全员应急能力。现实对学校人员技能提升提出了三方面的要求。一是应急技能多元化，针对学生群体的心理需求和行为特点，培养和提高相关人员危机状态下的稳控能力、报警能力、自救互助能力，全面提升学校教职人员和学生多元化的应急能力；二是技能培训精细化，分别针对在校学生、教师、保安和其他教职人员等多元培训对象的培训需求，采取安全教育宣传、安全教育课程、安全演练等多种培训方式，建立培训与绩效考评、职业生涯规划挂钩的机制，以精细化的培训管理保障全元化的技能提升；三是技能培训的可持续，学校风险与日更新，不断涌现出新形式和新特点，技能培训也要与时俱进，适应风险变化和发展的需要，做到有备无患。具体的全员技能培训规划见表4—4。

表4—4 全员技能培训规划

2.增强风险意识

风险意识的增强要做到：第一，要重视风险防范意识，确保学校内教职人员和学生都具备风险意识，能在教育教学和生活中主动规避和防范可能出现的风险。第二，要注意规避道德风险。教师向学生传道授业解惑，是人类灵魂的工程师。自古以来，师德就高于普通的道德标准。教师一是要关爱学生，对学生安全的关心和保护是对教师最基本的道德要求；二是要为人师表，教师的人格和日常行为对学生成长起着耳濡目染、潜移默化的作用，作为学生的榜样和楷模，教师需要受到更为严格的道德约束。因此学校需要通过教师道德自律和制度化的道德他律来约束和规范教师的言行举止。第三，要注意规避媒体风险。由于媒体的放大效应，加之学校历来是舆论关注的焦点，当前学校危机事件处置时的社会舆论压力激增，表现在两个方面：一方面，极少数媒体追逐“眼球效应”，新闻标题的设置和关键词的提取倾向于夸张或抽象，甚至断章取义、无中生有、添油加醋等，容易导致事件报道扭曲和不真实，形成巨大的媒体压力；另一方面，网络、手机等新媒体的发展和应用，尤其是微博的兴起使得一旦学校危机事件发生，短时间内很可能会大范围传播，其影响范围和影响程度可能被无限放大，进而导致社会舆论压力。因此学校需要注意培养规避媒体风险技巧，主动减少和避免媒体的负面影响，建立媒体风险规避机制。学校规避媒体风险应从以下四方面着手：一是标准化的策略，学校危机应对方案的提出、措施行动的落实、信息的发布须遵循既定的制度和程序，按照相关的规定执行；二是及时掌握舆情信息，学校要在危机爆发的第一时间做好舆情信息监控和采集工作，掌握舆情动态并及时预警；三是规范现场秩序，学校危机处置过程中可按照相关法律的要求进行现场警戒和必要的控制，避免媒体的不当采访或报道对救援和处置造成妨碍；四是媒体沟通技巧，学校应与媒体保持良好的互动关系，在恰当的时候可通过合适的方式主动发布信息，以澄清不实、消除误解，避免陷入被动。

3.培养风险文化

随着社会的发展和公众期望的提高，学校安全工作表现出滞后性，主要表现在两个方面：一方面，意识滞后，学校安全的维护不仅是学校的责任，还涉及公安、消防、卫生、教育等多个职能部门，而部门条块分割的管理现状使得单一部门在实践中遵循专业化管理的思路，由专业的机构负责专门事项的管理，在实际工作中各管理主体多从部门本位出发，缺乏对学校安全综合考虑的意识；另一方面，联动不足，由于危机事件的偶然性、环境的变异性和人员的不确定性等因素，学校危机具有综合复杂性特征，学校危机的爆发通常不会表现为单一的管理问题，而应急处置时多个管理部门由于缺乏联动，各自为政、各管一摊，导致应急管理实际工作出现运转不高效、配合不协调、口径不一致等问题。

有效防范和避免应急处置滞后的问题，要求培养和积累学校的风险管理文化。风险管理文化的培养应从以下三方面着手：第一，风险联动防范的意识，突出表现在学校风险的防范需要相关的职能部门在日常管理过程中提前联动、联合防范；第二，风险预测的习惯，即学校需要针对日常各项教育教学和管理事务提前预测其可能存在的风险，并根据风险发生的可能性和危害程度进行分级；第三，风险学习的习惯，在校园安全工作中要形成风险应对的自觉学习、自动优化的组织习惯，实现风险管理系统的良性运转。

四、集成科学管理体系，强化管理应用与创新

学校安全工作的管理创新，需要集风险管理、应急管理、知识管理、绩效管理和关系管理于一体，共同构建学校安全的科学管理体系。

1.风险管理的应用与创新

学校安全的风险管理，一是要坚持“抓大放小”的管理思维，重点防范学校的高危频发风险，密切关注中低危风险；二是要不断调整和更新风险管理的标准，与时俱进开展风险治理。风险的等级并不是一成不变的，学校安全的风险管理需要依据风险演变的实际情况，开展防范和应对工作。

2.应急管理的应用与创新

学校安全工作需要充分运用“一案三制”等应急管理的成熟体制机制，努力推进“分类管理，分级负责，属地管理，统一领导，综合协调”。（1）分类管理，即根据风险类别的不同实现对风险的分类防范和专业应对；（2）分级负责，即根据危机的影响程度不同确定危机处置的责任主体层级，进而形成清晰的报告链和指挥链；（3）联合属地管理，即学校风险需要联合属地的其他相关职能部门，联动防范和应对；（4）统一领导，综合协调，以大兴区教委校园安全“主动防、科学管”工作体系为例，学校安全工作在区教委的统一领导下，综合协调相关的职能部门和有关单位，共同推动体系的有效运转。

3.知识管理的应用与创新

学校安全工作的知识管理是在总结知识和经验的基础上，充分整合资源，形成风险治理的知识库，以提高学校安全工作的科学性和创新性。通过搜集和整理案例、预案、法律法规、专家建议、工作方案等大量的决策辅助信息，形成学校安全工作的科学决策支持库，保障学校危机事件处置时决策的科学化和有效性。

4.绩效管理的应用与创新

当前，由于学校与家长责任界限的模糊化以及学校与其他职能部门责任界限的模糊化，综合导致了在学校安全工作领域学校责任界限日趋模糊化，学校安全绩效管理机制亟须建立。通过硬性的绩效考核指标，提高人员的积极性和学校安全工作的有效性。在大兴区教委校园安全“主动防、科学管”工作体系的试点中，各责任主体各司其职，以标准化流程为依据、以责任为导向实现绩效考评。一是明确责任、关口前移，根据权责一致的原则，明确学校内各岗位的责任范围，落实责任到人的负责制；二是分级负责、责任倒查，根据风险等级的不同、后果严重程度的不同，形成责任分级制度，对不同的责任后果及其责任主体实行分级负责制，在危机应急处置结束以后，依据绩效指标和分级负责的要求对事件中的相关责任人进行责任追究。

5.关系管理的应用与创新

学校安全工作还需要重视关系管理，加强教委与学校、学校与学生、学校与家长、学校与教师等多组主体关系间的风险沟通。一是要营造双方信任的沟通基础，风险沟通中信任的建立有助于双方的互动和共识的达成；二是双向对等沟通，风险沟通的双方要通过对等的平台或渠道，以双向互动的形式共享风险信息。通过风险沟通，学校可寻求和培养风险管理的合作群体，以促进学校安全工作的开展。

综上，北京市大兴区教委校园安全“主动防、科学管”工作体系，既实现了当前社会服务管理的理论创新，更使实际工作大为改观。该体系从风险排查、风险防范、能力提升和科学管理四个方面，创新策略，优化机制，争创学校安全工作模式的转变：从事后被动应战，向事前主动防御转变；从经验式管理，向标准化管理转变；从仓促应对，向科学决策转变。

注释：

【1】
Department of Homeland Security,DHS Risk Lexicon，http：//www.dhs.gov/files/publications/gc_1232717001850.shtm，2011-11-30.

【2】
Treasury Board of Canada Secretariat, Integrated Risk Management Framework (2001),http：//www.tbs.sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/RiskManagement/rmf.cgr_e.asp，2011-11-30.

【3】
Treasury Board of Canada Secretariat, Integrated Risk Management Implementation Guide (2003),http：//www.tbs.sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/RiskManagement/guide.eng.asp，2011-11-30.

【4】
Treasury Board of Canada Secretariat, Guide to Integrated Risk Management (2010),http://www.tbs.sct.gc,ca/tbs.sct/rm.gr/guides/girm.ggirtb.eng.asp,2011-11-30。

危机公关篇：优化形象，应对社会负面影响

应对社会负面影响和社会恐慌，重在应对形象危机，做好危机公关。

形象危机应对是应对社会负面影响和社会恐慌的前提、基础。优化形象，首先要明确危机公关的原则，并开展内部工作，对自身的定位和问题进行分析，对风险进行规避。具体而言，政府和企业都应绘制风险地图并制定应对策略。

政府形象危机主要包括五大类：第一，安全形象危机，是由自然灾害、传染病事件、安全生产事故、弱势群体安全问题、公共场所安全事件等引发的形象问题；第二，管理形象危机，是由“百姓工程”的问题、管理不当、行政低效等引发的形象问题；第三，服务形象危机，是由劣质服务、“窗口行业”、资源分配等引发的形象问题；第四，官员形象危机，是由权钱交易、官员自杀、官员作风等引发的形象问题；第五，媒体形象危机，是由社会炒作、媒体失实报道、政府应对失当、习惯性怀疑等引发的形象问题。在明确形象危机的危机项的基础上，要不断进行内部建设和外部公关，同时做好内、外工作，才能有效提升自身形象。

企业形象危机大致分为三大类：过程危机、产出危机和人员危机。在众多的危机危机项当中，产品质量和企业家形象是两个突出的危机项，对企业形象而言至关重要。消费者的信任是企业的生命线，而企业的产品质量则是消费者能否信赖企业的关键。产品自身是否符合消费者的需求，是否安全有效，是产品质量的核心。现今，产品质量问题一方面深刻地影响着社会生活，另一方面也直接关系企业的品牌形象。企业家形象是企业形象的外在展现，是企业最宝贵的无形资产。一旦企业家出现形象危机，必将给企业带来相应的威胁和一系列不可估量的损失。企业家形象危机是个体危机与社会综合危机的结合体。企业家形象危机的防治，也以全要素识别和全程危机应对为宜。

媒体是重要的社会传播媒介，是开展危机公关的重要外部工具，主体要把握媒体的特征和机理，正确应对媒体，并积极引导舆论，减小负面影响。打好“媒体牌”，主要是以责任主体为中心开展新闻发布工作，并掌握好度和技巧。

对危机事件的新闻发布，公共部门不要恪守一定要等到某个时候，才一次性发布，而是要采取“滚动发布”原则。公共部门需要争取主动，主动提供信息，让媒体发布公共部门希望发布的内容。公共部门危机公关时，需要努力做到牵着媒体走。这就要在注重信息机理的基础上，应用好横向聚焦和纵向解剖两种方式。危机公关需要全面应对媒体的“双刃剑”效应，要善于应用媒体的优势，打好媒体牌，具体而言，主要包括“正面导向牌”、“否定责任牌”、“减轻责任牌”、“减轻敌意牌”、“重塑形象牌”等。

社会心态对政府、企业的形象有着重要影响。在新媒体地位日益提高、影响力越来越广泛的的信息时代，谣言等虚假信息是难以避免的，尤其是网络已经成为舆论的战场，在“舆论战”中，获取胜利依靠的客观事实只是一部分要素，相关的手段和技巧的重要性日益突出。

具体的社会心态决定了“舆论战”的状况。以政府为例，政府不同的形象对应了不同的民意，这些民意的集合便形成了社会心态。在实际中，政府的安全形象对应了危机民意，管理形象对应了非管理者民意，服务形象对应维权民意，改革形象对应非精英民意，媒体形象对应看客民意，网络形象对应非主流民意，国际形象对应涉外民意。在面对社会心态时，“舆论战”获胜的关键包括三大因素，即事实优势、信息量和眼球效应。同时，权威、信任、利益对社会心态博弈也有着重要影响，是“舆论战”的重要因素。政府部门、企业等在面对社会心态时，应综合考虑自身定位和优势，打好“舆论战”。

第五章 危机公关：形象危机应对

第一节 危机公关的“空间”原则

第二节 政府形象危机的应对

第三节 企业形象危机的应对

第一节 危机公关的“空间”原则

目前针对企业危机公关的原则比较多，具有代表性的是5S原则
【1】

、6C原则
【2】

和6F原则
【3】

。

针对公共部门危机公关的特征，在研究的基础上，我们提出公共部门危机公关的十大原则，即“双SPACE”原则（见表5—1）。

表5—1 危机公关的“双SPACE”原则

一、以“SPACE”应对操作难题

公共部门可妥善应用危机公关的“SPACE”原则，应对危机公关中的操作难题。

（一）速度原则

突如其来的危机必然给公共部门带来强烈的时间压力和决策压力。如若处理不当，便会很快传播开来，引发媒体和公众的关注，从而可能产生负面影响。而且，受首因效应的影响，前期工作一旦出现失误，会给后期工作带来更大困难。因此，危机公关根据局势的需要，应迅速开展不同程度的公关活动，力求及时控制危机的蔓延。

1.宗旨

速度原则的主旨：主体把握先机。

速度原则的平台：快速启动，明确状况、模式化应对的危机公关平台。

2.要求和操作建议

速度原则的要求：主体迅速进入危机公关的状态，迅速启动危机公关。大量的实践得出了危机公关的时间法则：危机从发生到产生大面积影响的时间一般不超过24小时。实践表明：速度与危机公关的处理难度成反比。速度越快，一般情况下损失越小。

速度原则的操作建议：制定危机公关预案。

（1）明确主要的危机。

（2）制定应对危机公关的模式化操作。

公共部门妥善应用速度原则，可以应对隐患的“冰山效应”，“砍断”危机的连锁反应。

（二）政策原则

1.宗旨

政策原则的主旨：主体依法公关。

政策原则的平台：危机公关的政策平台。

2.要求和操作建议

政策原则的要求：主体了解危机公关过程中的所有法律法规、制度规定。

政策原则的操作建议：危机公关在法律法规、制度规定的框架内开展。

(1）明确所有的危机公关措施均合法守法。

(2）及时制定修订法律法规，使危机公关有法可依。

(3）应用政策手段，危机公关有法必依。

(4）应用政策手段，制裁危机公关中的违法事件，危机公关违法必究。

公共部门遵循危机公关的政策原则，可以形成危机公关的规则，开展有序公关。

（三）态度原则

1.宗旨

态度原则的主旨：主体端正态度，展现认知度、关注度和力度，全面做好危机公关服务。

态度原则的平台：“服务型”危机公关平台。

2.要求和操作建议

态度原则的要求：主体以服务的态度和服务的行为开展危机公关。

态度原则的操作建议：危机公关态度的“职业化”规范。

(1）认知度。危机公关部门应对危机的性质、特点、发生发展规律、危害性以及处理危机的方针、政策、对策和职责范围等有比较清晰的认知，具有危机意识和防范意识。实践表明：认知度与危机公关的处理难度成反比。

(2）关注度。危机公关部门应持积极的心态处理危机事件，以认真负责的态度对待公众、媒体等。从某种意义上看，无论是危机的受害者，还是社会公众，包括新闻媒介、政府主管部门等，不仅关心危机的事实真相，而且关心处理危机的公关部门对事件的关注度。实践表明：关注度与危机公关的速度和难度均成反比。关注度越高，处理的速度就越快，处理的难度就越小。

（3）力度。危机公关部门应采取更为严厉、更为迅速、更为强有力的措施，昭示诚意，赢得信任。实践表明：速度与危机公关的处理难度成反比。力度越大，危机公关的难度越小。

危机公关时，社会对公共部门的要求往往比较苛刻。因此，公共部门危机公关的态度原则，可以更好地获取公众的理解和支持。

（四）谨慎操作原则

1.宗旨

谨慎操作原则的主旨：危机公关无小事，事事是大事。

谨慎操作原则的平台：操作规范、流程周全的危机公关平台。

2.要求和操作建议

谨慎操作原则的要求：主体谨慎开展危机公关，不扩大危机的范围；不加剧危机的程度；不引火烧身。

谨慎操作原则的操作建议：主体谨慎行为，小心应对。

(1）预设和预演环节。危机公关牵一发而动全身，应对方案在推行前，最好有预设和预演。

(2）审查环节。随时审查危机公关中的失误和问题。

(3）及时纠偏环节。一旦发现问题，及时纠正。

(4）情境应对和弹性操作，根据具体情况作权变应对。

公共部门遵循危机公关的谨慎操作原则，可应对危机的急剧变化和随时演变的特征。

(五)效益原则

公共利益高于一切，保护公共利益是政府危机公关的根本宗旨。在危机中，政府必须要有强烈的责任感，以真诚负责的态度面对公众。对于自身责任范围内的危机，要敢于承担责任，承认失误，而不是一味狡辩或推卸责任；对于不属于自身责任的危机，只要危及公共利益，也应暂且代理责任，推动危机尽快解决，真正体现政府的责任心和公信力。

1.宗旨

效益原则的主旨：危机公关的成败以社会效益来衡量。

效益原则的平台：尊重和追求社会效益的危机公关平台。

2.要求和操作建议

效益原则的要求：危机公关以效益为标杆。

效益原则的操作建议：

（1）危机公关要担负社会责任。主体一方面需要严格监管社会上不当的公关和各类社会问题；另一方面，主体自身要注意不能知法犯法，若有问题要及时纠正。

（2）危机公关要关注社会效益。主体的各项公关活动，要以社会效益为“指挥棒”，强化公关活动的社会形象和影响。

（3）危机公关要重视“比例”原则，要有成本意识，注意投入和产出的比例问题。避免投入和产出明显比例失调的公关行为，以免产生不良的社会影响。

公共部门的危机公关，还要追求危机公关的实效，因此效益原则可以指出公共部门危机公关的方向。

二、以“SPACE”应对体制困境

公共部门妥善应用危机公关的“SPACE”原则，可以应对危机公关中的政治难题和体制困境。

（一）系统原则

1.宗旨

系统原则的主旨：危机公关的各主体运转协调，配合得当，形成合力。

系统原则的平台：一体化、整齐划一的危机公关平台。

2.要求和操作建议

系统原则的要求：主体要设计系统化的配合方案，权衡系统化谈判尺度，制定系统化的操作步骤。

系统原则的操作建议：实施标准化（standard）危机公关策略。

（1）标准化的危机公关制度设计，统一规则。

（2）标准化的危机公关步骤流程，统一步伐。

（3）标准化的危机公关应对模式，统一口径。

公共部门的危机公关，是以公共部门为主体、社会各界互动的系统；“牵一发而动全身”。因此，公共部门在危机公关时要遵循系统原则，应用全局眼光，进行“系统思考”
【4】

。

(二)政治原则

1.宗旨

政治原则的主旨：主体“讲政治、懂政治”。

政治原则的平台：以国家政治和行政管理的体制框架为基础的危机公关平台。

2.要求和操作建议

政治原则的要求：危机公关符合我国的政治和行政管理的要求。

政治原则的操作建议：危机公关纳入国家政治和行政管理的体制机制。

(1）所有危机公关的措施，均不得违反政治原则。

(2）所有危机公关的措施，均需要符合当前的政治任务。

公共部门的危机公关，涉及国际政治和国内政治领域。危机公关中的具体操作问题，都可能关乎国际关系、政府形象、公信力等方面。因此，公共部门的危机公关应遵循政治原则，有政治意识，考量政治影响。

(三)权威原则

权威是危机公关中增进信任的要素之一。权威的信息，有利于扑灭谣言和小道消息；权威的危机公关人员，有利于顺利解决矛盾。

1.宗旨

权威原则的主旨：以权威助公关，以公关树权威。

权威原则的平台：权威与责任的危机公关平台。

2.要求和操作建议

权威原则的要求：以权威增加危机公关的力度，形成主体的权威形象。

权威原则的操作建议：明确危机公关的权威要求。

(1）尊重事实原则。

(2）承担责任原则。

(3）信誉度原则。公关部门应注重维护组织的形象和信誉，言出必行。实践表明：信誉度与危机公关的难度成反比。信誉度越高，危机公关的难度越小。

(4）权威形象原则。公共部门的危机公关会对社会产生示范效应和深远影响。公共部门的危机公关，因为公共部门的权威性，很可能成为社会公关的榜样和模板，具有示范效应和深远的影响。因此，公共部门的危机公关应遵循权威原则，有榜样意识，当社会楷模。

（四）公民中心原则

危机公关作为对公众心理和精神层面的干预行为，必须与物理层面的应对措施相配套，在客观上有助于危机的解决或消减。危机公关应是雪中送炭、救死扶伤，而不是雪上加霜、火上浇油。为此，政府公关人员应学习了解危机的特点，把握危机中的公众心理，掌握基本的危机公关方法和技巧，逐步适应在危机状态下开展公关活动。

1.宗旨

公民中心原则的主旨：以危机公关展现实实在在的为人民服务。

公民中心原则的平台：以公民为中心的危机公关平台。

2.要求和操作建议

公民中心原则的要求：危机公关以公民为中心开展。

公民中心原则的操作建议：把公民中心作为危机公关的基础。

(1）以公民的需求为危机公关的出发点。强化危机信息的公开工作，突出透明度原则。危机公关部门应主动公布必要的相关信息，积极引导公众，避免公众误解。实践表明：透明度越高，危机公关的难度越小。

(2）以公民的利益为危机公关的衡量尺度。公共部门的危机公关，以公民为最终裁判。因此，公共部门内部的临时性体制问题，要以公民为解决问题的宗旨，这个宗旨有利于应对诸多纷繁复杂的矛盾。因此，公共部门的危机公关应遵循公民中心的原则，以公民中心引领危机公关的大方向。

（五）平等原则

1.宗旨

平等原则的主旨：彰显公共利益，维护公正公平。

平等原则的平台：地位平等、操作公平、结果公正的危机公关平台。

2.要求和操作建议

平等原则的要求：危机公关以平等为基础追求目标。

平等原则的操作建议：

(1）主客体间的地位平等。

(2）操作过程公平。

(3）实际效果公正。

公共部门危机公关的社会效益，建立在平等原则的基础上。公共部门与危机公关对象的真正平等，是公共部门危机公关的前提和保障。因此，公共部门应遵循平等原则，在同一个平台上开展危机公关。

注释：

【1】
游昌乔5S原则：承担责任（shouldering the matter）原则、真诚沟通（sincerity）原则、速度第一（speed）原则、系统运行（system）原则、权威证实（standard）原则。

【2】
游昌乔6C原则：全面（comprehensive）原则、价值观的一致性（consistent values）原则、关联化（correlative）原则、集权化（centralized）原则、互通（communicating）原则、创新（creative）原则。

【3】
滦福田6F原则：事先预测（forecast）原则、迅速反应（fast）原则、尊重事实（fact）原则、承担责任（face）原则、坦诚沟通（frank）原则、灵活变通（flexible）原则。

【4】
系统思考（system thinking）是指以整体的观点对复杂系统构成组件之间的连接进行研究。系统思考解决问题的方式就是认识到复杂系统之所以复杂，正是因为系统各个组件间的联系。如果想要理解系统，就必须将其作为一个整体进行审视。系统思考是解决复杂问题的工具、技术和方法的集合，是一套适当的、用来理解复杂系统及其相关性的工具包，同时也是促使我们协同工作的行动框架。

系统思考又被称为“见树又见林的艺术”，它要求人们运用系统的观点看待组织的发展，引导人们从看局部到纵观整体，从看事物的表面到洞察其变化背后的结构，以及从静态的分析到认识各种因素的相互影响，进而寻找一种动态的平衡。从字面上看，系统思考是一种思维方式，实质上系统思考更重要的是一种组织管理模式。它要求将组织看成是一个具有时间性、空间性并且不断变化着的系统，考虑问题时要整体而非局部、动态而非静止、本质而非现象地思考，任何一个部位出现异常，都有可能是其他因素引起而不仅仅是该部位问题所导致的。

第二节 政府形象危机的应对

政府形象危机的细化研究可通过具体的安全形象、管理形象、服务形象、官员形象、媒体形象五个危机项开展。

当前政府安全形象因各种突发事件易发难防，呈高危状态；政府管理形象因社会管理中存在问题的多元化和复杂性，呈中危状态；政府服务形象因服务质量与公民满意间存在差距，呈中危状态；政府官员形象因官员自身行为不当及公众广泛关注，呈高危状态；政府媒体形象因社会炒作、媒体失实报道、政府应对不当，呈中危状态（见表5—2）。

当前，政府形象的危机源主要存在于公共服务、社会管理、市场监管和宏观调控等各个领域之中。

表5—2 政府形象危机分类一览表

注：采取典型研究和主观评估法，存在相应的研究误差。

（一）政府安全形象危机

政府安全形象的危机，包括了所有可能导致生命或财产损失的因素。既包括了直接导致人员伤亡或财物损失的突发公共事件，还包括了涉及安全问题的应急管理和紧急救援等方面。

1.自然灾害引发社会痛苦

自然灾害的发生，很可能直接导致人员伤亡、财产损失，甚至城市生命线工程的破坏，引发整个社会的痛苦。

自然灾害的诱因复杂，消除难度大，导致社会痛苦的不可预测性和多样性；影响全面，波及范围广，导致社会痛苦的多元性和广泛性；损伤较深，持续周期长，导致社会痛苦的深入性和长期性。

2.传染病事件传播恐慌

传染病的深层次危害在于造成社会的普遍恐慌。对于传染病的恐惧，极易形成“恐惧链”效应，扩大恐惧对象，增强恐惧感觉，甚至相互感染，无中生有。

信息不畅，徒增恐慌。疫情发现初期，相关资料不尽完备，易引发公民疑惑，公众对疫情传播不确定性的担忧和对患病后果不明晰的恐惧导致恐慌心理的产生。

谣言滋生，偏信偏听。疫情不明朗时，可能滋生流言，使公众偏听传言，偏信偏方，疯抢传说的“灵丹妙药”，做出不理智行为。一些不法商贩可能利用公众的盲信思想，从中牟利。

疫情蔓延，怀疑疗效。随着疫情蔓延，部分公众出于自身安全的考虑，在谣言的影响下，可能对已经过科学验证的治疗手段、药物或疫苗持怀疑态度，甚至对政府推广的防御措施产生质疑。

3.安全生产事故导致工人受伤

生产事故主要伤害的是工人群体。

事故频发，损失惨重。近年来，我国生产事故依然呈总量过高、多发频发的态势，瓦斯爆炸事故、危险化学品事故、矿区渗水事故等严重威胁到工人的人身安全。

人为因素导致状况多样。很多行业的安全隐患是由生产环境的特殊性决定的，并在人为操作不当、设施故障等情况下被激发，引发安全生产事故。政府必须着力建设 “科技、制度、监管”三位一体的安全生产保障体系，综合提升技术改进、法制完善、制度健全及过程监管等能力，以减少事故频数、降低事故损失。

4.弱势群体安全问题吸引眼球

弱势群体是公众同情的对象，也是多项法律保障的重点，易引起全社会关注。

校园隐患威胁学生生命安全。校园中以青少年为主体，学校隐患的存在威胁在校学生的人身安全。校园暴力事件，如师生矛盾、学生间矛盾的激化导致个别学校发生治安事件，令社会和家长感到忧虑；校车关乎学生上下学的乘车安全，政府应对校车车体设计、生产过程、司机选拔等环节进行规范，确保校车安全；校园由于学生高度聚集，如果学生安全常识缺乏，就容易发生校园踩踏事件，造成学生伤亡。

医院隐患威胁患者健康安全。公民到医院就医，医生的医疗水平和道德水平直接关系到患者的健康安全。当事医生医德的缺失易引发医疗事故，导致患者无故加重病情或因此丧命，引起社会不满；医疗机构存在的潜规则，如商业贿赂现象、医学院实习生“非法行医”现象的曝光易引发社会争议；由于医院中病人众多，病毒聚集，在医院管理不善或医生操作失误情况下，可能导致病患交叉感染，引起医源性疾病，产生更多患者。

基础设施不完善威胁残障群体生活安全。残障人士作为特殊群体，因身体原因较之正常人面临更大风险，特别是在突发事件中抵抗事故风险的能力较低，更容易受到伤害和生命的威胁。因此，残障群体的安全问题应引起社会更多的关注，保证盲道、有声提醒等基础设施的完备无障碍。

5.公共场所安全事件牵动公民神经

公共场所是公民日常的生活场所，公共场所的死伤问题，牵动着每个公民的神经。

公共交通的安全事件。公共交通是城市的运转血脉，也是政府的窗口行业，保障公共交通的安全，关乎每个公民的出行安全，是塑造政府安全形象的重中之重。公共交通运行事故状况多发，处理不当易引发慌乱、踩踏、拥堵等连锁事故，危险系数高、影响范围广。公交车安全事件中，公交工作人员与乘客的矛盾是主要矛盾之一，若一方采取过激行为，可能成为安全事件的导火索，如浙江一女乘客因与公车司机发生矛盾，将司机拽下座位，致使车子在无人驾驶状态下行驶，威胁乘客及路面行人安全。而且，公共交通工具一般具有空间密闭、人员聚集、不易逃生等特点，若发生火灾、爆炸等事故，人员安全难以保障。

服务场所的安全事件。公共服务场所，如网吧、商场、酒店等场所因公众聚集、安全事故多发等特点进入公众视野，成为社会关心的安全话题之一。商家的促销活动，人员的聚会娱乐行为，室内装饰材料、设备的易燃性，消防设施的不完备性，以及人员防火意识不强等因素，致使火灾隐患严重；购物中心、歌舞厅、酒店等大型公共聚集场所中最为突出的是顾客财物失窃问题，且此类案件破案难度大，丢失财物难被追回，使公众面临的治安风险更为突出。

公共街道的安全事件。公共场所特别是街道上的治安事件，将产生恶劣的社会影响，不仅关乎公众及舆论对政府治安工作的评价，更影响着公民的心理安全。劫持人质事件的恶劣性、犯罪分子行为的极端性，以及选择人质的随意性，使得公共街道的劫持人质事故产生极为恶劣的社会效应；恶性杀人事件使处于公共街道上的行人面临人身安全问题，可能造成社会的集体恐慌。当严重危害公共安全的犯罪行为发生时，人民警察有权按照法定程序使用枪械，适时阻止犯罪行为的继续，但警察使用枪械不当则会引起公众对自身安全的担忧。

（二）政府管理形象危机

政府管理形象危机，是由政府的社会管理职能引发的、可能影响政府形象的因素总和，既包括政府在社会管理过程中的失误和问题，还包括社会对政府的失望、误解、质疑，主要存在四种备受关注的问题。

1.“百姓工程”，难以面面俱到

“百姓工程”是政府管理的重要环节，由于涉及面广、与群众密切相关、牵涉众多利益点，使得政府在管理中极易出现问题。

吃——食品监督监管难度大。百姓食品问题涉及面广，牵涉食品生产、流通、消费等诸多环节，链接多、主体多，不易管理；牵涉主体多、头绪多，加大政府监管难度，直接导致“三聚氰胺奶粉”等食品安全事故的发生。另外，现行监管标准难以满足复杂多变的现状，监督管理体制仍缺乏统一的全覆盖解决模式，无法实现全程监管的目标。

穿、用——假冒伪劣产品危害公众健康。穿、用情况同百姓生活息息相关，部分公众实际选择却出现矛盾：一方面希望市场提供优质产品和服务，另一方面基于切身利益考虑，趋向低价供给的行为，给不法商家以生存环境，大大增加了政府监管的困难。

行——出行不畅有待改善。城市中的拥堵情况加长了公民出行的时间，客流集中、一票难求等情况的出现增加了公民出行的成本，

旅游服务提供不规范的情况加大了公民出行的风险。同时公民的出行问题也给政府管理形象带来了风险，如往年春运中暴露的管理不善、法律诉讼等问题，加大了对政府管理的压力。

住——居民住宅的质量问题备受关注。房市火热，房价上涨，使楼房的质量成为备受瞩目的问题。最近出现的 “楼倒倒”、“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼薄薄”、“楼洞洞”等网络名词，都在一定程度上反映出公众对住房质量问题的关心。

2.管理不当，招致不满

政府管理的直接对象是社会中的组织与个体，执法手段或人员的行为不当等可能招致公民不满，引起管理形象危机。

忽视环境保护，危害公民健康。政府管理行为应突出公益性，经济增长不能以自然环境和公民健康作为代价，否则将从整体上影响管理进程，有损政府形象。例如“血铅”事件在多地的发生，凸显环境保护问题的严峻局面。

城市管理问题，威胁政府公信力。城管以承担维护社会稳定、管理市场秩序等职责存在于城市建设过程中。但城管在执法过程中的暴力行为引起社会不满，近年来不断揭露的“城管暴力”和“城管被暴力”事件，惹来社会广泛讨论，甚至质疑城管存在的合法性，严重威胁政府形象。

违法行政，严重影响政府形象。在执法过程中，政府及其部门存在有法不依的情况。个别部门在没有充分与群众沟通、争取公众理解的前提下强行执法，导致部分公众暴力抗法，严重影响政府形象。

3.行政低效，招引非议

政府自身管理的行政低效率引起社会的关注和争议。机构冗员问题、行政成本庞大、运行超标等主题成为社会关注的焦点，其中行政总预算逐年增加、豪华办公楼的修建、豪华公车的使用等成为公民质疑政府的焦点。

（三）政府服务形象危机

政府服务形象危机是因政府在提供公共服务过程中，由于供给不力、传递不畅、分配不均导致的负面形象问题。

1.劣质服务，无法满足公众需求

公共服务的质量保证是政府必须考虑的问题，因为公共服务质量直接影响到公民的生活和工作，稍有不慎将可能使政府某方面的服务形象跌入谷底。公共服务的劣质主要表现在以下方面：

政府提供服务标准不统一。群众在不同地区享受的公共服务存在差异，导致统一性不强，整体感觉不好。加之服务质量不符合优质标准，公众需求得不到满足，严重影响政府的服务形象。

满意度目标不能全面达成。从公民角度出发，公众满意度是政府服务好坏的重要标准。政府服务便利度、及时回应度、民众参与度等都是影响公众满意度的重要因素。

2.“窗口行业”，放大服务效果

“窗口行业”的服务是政府直接面向公众提供的服务，“窗口行业”的服务情况直接影响到公民满意度测评。“窗口行业”的个别服务问题容易被扩大和推演到整个行业，从具体事件上升为政府服务形象的问题。医院、学校、公共交通、服务场所等“窗口行业”的不当行为一旦被曝光，无论情况如何特殊，公众都容易过度反应，将服务失误扩大化，产生放大效应，因此“窗口行业”应成为政府服务形象的塑造典型。

3.资源分配，容易引发争议焦点

公共服务的提供伴随着政府社会资源的分配，稀缺资源如医疗资源、教育资源的分配过程牵涉公平效率原则、公众满意度问题，关系到政府服务形象的塑造，政府应将社会公众整体利益的增加和维护作为资源分配的宗旨。

（四）政府官员形象危机

官员形象是指政府各部门、各级公务员在工作和生活中向公众展示的形象，政府官员形象危机指的是官员在行使公权力过程中可能受到社会质疑，以及官员言行举止可能受到社会批评的问题。

1.权钱交易易成焦点

礼尚往来是中国人的传统文化习惯，在政府各部门各层级、官员与商人之间，也盛行借子女结婚、职位升迁、过年庆生等名头收受礼物，名为“礼尚往来”，实则官商交易与权力腐败。

2.官员自杀易引公众猜疑

由于官员的特殊身份，使得官员自杀事件受到广泛关注。据不完全统计，2009年就有13名官员被曝光非正常死亡，而其中10名是自杀，有市长、局长、处长等，涉及财政、税务、教育、农业等部门。在官员自杀事件中，公众最关注的是官员自杀背后的问题，因此调查结果未公布之前易出现各种说法，而公众的猜测也主要围绕自杀的潜在原因、官场环境恶化等方面展开。

3.官员作风易惹公众非议

作为“人民公仆”，官员的一言一行都应符合政府要求，代表公众利益，加之官员时刻处于公众监督之下，官员的工作作风、生活作风以及家属问题自然成为社会关注的热点问题。

不当言辞激怒公众。部分官员面对群众时爱摆官架子，打官腔，成为引发公众愤怒的导火索，诸如某处长“是不是党员”、某副局长“替谁说话”、某县委书记“你问的事我一概不知道”等言论一经曝光，立即在群众中产生较大的负面影响。

奢靡生活引发民愤。政府中部分官员因贪图个人享乐，追求奢靡，包养情妇，生活腐化，如广东省某政协主席包养明星情妇、宁夏某政协副主席利用职权为情妇谋取私利、贵州省某政协主席以“干女儿”为名包养多名情妇等实例，都引起了公众民愤。

家属问题招致不满。官员家属的行为与官员有直接或间接的联系，官员家属在资源分配上享有特权、收受贿赂、言行不慎等现象，都可能引来公众对于官员形象的非议，如陕西省某中学“只招在市委市政府上班的工作人员子女”、“最牛团长夫人”在敦煌掌掴讲解员等事件，都是因家属特权或言行不当损害官员形象。

（五）政府媒体形象危机

政府媒体形象危机，是指政府及其官员在日常行政或突发事件中的言行，经由媒体曝光，从而在公众印象中形成负面形象的问题，是政府、媒体、公众三者互动的结果。

1.社会面炒作诱发社会批评

社会面炒作，是指极个别公民通过吸引眼球的方式，将自身问题公开，经由媒体曝光，进入公众视野，最终进入政府政策周期。社会面炒作极易诱发媒体和舆论的热点事件，将媒体与民众的视线聚焦政府，损害政府形象。

眼球效应强烈。开胸、断指、自焚等自伤自残事件，具有很强的刺激性和恐怖性，能够吸引公众的目光，获取媒体的关注，博得社会的同情。加之社会面的过度炒作，与媒体追求的新闻效应正好吻合，使媒体热衷于轰炸式的跟踪报道，不断曝光极端事件，使之上升为社会热点。

舆论不当导向。开胸验肺、断指证明等行为，都是个体通过自伤自残行为，吸引公众眼球以博得同情的不当维权行为，社会舆论一边倒向当事人，从侧面支持了此类行为，可能产生引导公民不当维权选择的后果。

政府被动应对。社会面炒作行为是由个别公民的个体行为引发，且方式极端多样难预料，如自焚抵制房屋拆迁等行为，常易使政府卷入负面事件，被社会激烈批评处于被动应对的尴尬境地。

2.媒体失实报道误导公众

媒体失实报道，是指媒体出于吸引读者的目的，或者由于对政府政策理解得不准确，出现新闻报道与客观事实不符的情况。媒体失实报道，将会以错误观点解读政策、误导公众，使政府形象受到损害。

媒体报道失实，误导群众。一方面，由于媒体运作的商业化，促使媒体刻意编造新闻、夸大事实，以图利用新闻报道谋取商业利益，如四川某报刊关于索马里护航海军的报道，就是由商业利益驱动所致；另一方面，媒体工作人员受知识等因素的限制，无法对政府政策和行为做出正确解读，造成报道失实，将不实信息传递给社会，误导群众。

公众不当解读，理解偏差。一方面，由于不实报道总是描述一些虚假、夸大的事件，散播失实的信息，在一定程度上误导了公众，引起公众对政府的误会，造成了政府媒体形象的损害；另一方面，由于公众接受的信息量巨大，不可能具备充足的分辨真伪能力，因此不实信息不易被发现，具有较强的隐蔽性，间接造成政府媒体形象被损害。

3.政府应对不当直接损害形象

政府应对不当，是指政府或官员在进行媒体应对时，由于危机意识不够或应对技术不过关，出现言辞不当、口径不一、无言以对等情况。政府媒体应对失误，可能引来舆论嘲讽，有损政府媒体形象。

面对媒体，言语不当。政府及其官员在面对媒体时，最容易发生的失误就是言辞不当，诸如许多官员面对媒体时的“最牛官话”、山东教师对学生冻死的回应等，都引来公众不满与嘲讽。同时，易发的另一失误是口径不一现象，例如耒阳官员回应计生打假时彼此话语矛盾，就引起了公众的质疑。

挽回事态，任务艰巨。政府官员应对媒体时，所代表的是政府，所面对的是媒体和公众，因此其言行如有失误，将对政府形象造成损害。而且这种损害是由政府人员造成，因此具有直接性和主动性，很难挽回失误、减小影响，如个别官员在应对媒体时被曝出“最牛官话”，事后的形象补救工作相当艰难，且效果不佳。

4.习惯性怀疑伤害政府诚信

习惯性怀疑，是指公众对于政府公布消息的怀疑与不信任态度的长期积累，而形成的习惯性思维。它使公众即使面对真实的正面信息时，也持怀疑态度。习惯性怀疑，在一定程度上表明了公众对于政府和官员信任的部分缺失。

华南虎事件是陕西省林业厅草率公布信息、伤害公众信任的典型案例。政府在发布信息时把关不严使得公众成了受害者，使他们在面对报道时为免自身利益受损而持怀疑态度。个别网民质疑一切的心理，就是这种怀疑心态的极端表现。

习惯性怀疑导致政府诚信危机。习惯性怀疑，会将部分对真实的事、诚信的人的报道也当作虚假信息来看待，如对市长“骑单车考察”的怀疑、对领导“乘公交车上班”的怀疑、对政绩结论的怀疑等，这种惯性思维对于政务公开、信息透明有很大的阻碍作用，但源头仍在政府自身的诚信建设上。

第三节 企业形象危机的应对

企业形象危机大致分为三大类：过程危机、产出危机和人员危机（见表5—3）。

表5—3 企业形象危机的类型

续前表

注：采取典型案例研究法和主观评估法，具有相应的研究误差。

企业形象危机因素较为复杂，在此，以产品质量和企业家形象为例进行具体阐释。

1.产品质量与企业形象危机

消费者的信任是企业的生命线，而企业的产品质量则是消费者能否信赖企业的关键。产品是否符合消费者的需求，是否安全有效，是产品质量的核心。现今，产品质量问题一方面深刻地影响着社会生活，另一方面也直接关系企业的品牌形象。

不同程度的产品质量问题，构成了对于品牌形象的相应伤害，也将导致社会各界对于品牌的不同反应（见表5—4）。这其中的关联和机理，共同构成了企业的形象危机。

表5—4 产品质量问题与企业形象危机的对应

注：根据新闻报道整理和定性研究方法总结，存在相应的误差。

企业产品质量是品牌危机的最大危机源，而其运营的动态过程，还包括了企业危机公关、媒体关系、政府处理等多元因素的互动，这一过程可以划分为三个阶段，逐一进行品牌风险运营的规律总结。

第一阶段，产品质量问题潜伏期，应保持敏锐的品牌形象风险意识。很多产品质量问题一开始并没有引起社会的广泛关注，这个时期我们称为问题的潜伏期。在这个阶段，企业对产品质量问题的重视是解决问题的关键。

第二阶段，产品质量问题显现期，应采取妥当的行动维护品牌形象。一旦引起媒体舆论和社会的广泛关注，产品的质量问题会很快进入显现期。在这一时期，企业消除质量问题的负面影响的工作是否有力，将直接影响品牌形象维护的效果。

第三阶段，产品质量问题

结论期，应以真诚的态度维护品牌形象。对于大部分舆论争论较大的公共事件，官方最终都会公布调查结果，并为事件定性。这将直接决定企业运营的成败。

2.企业家形象与企业形象危机

企业家形象是企业形象的外在展现，是企业最宝贵的无形资产。一旦企业家出现形象和信任危机，必将给企业带来相应的威胁和一系列不可估量的损失。

企业家的形象危机兑现与危机因素相联系，不同的危机因素组合产生的危机效应也是有差异的。因此通过企业家形象危机因素自测，能预估危机程度，及早进行预防。在企业家的形象和信任危机因素中既有企业家个人和企业的固有因素，也有来自社会运营中的衍生因素，汇总如表5—5。

表5—5 企业家的形象危机因素

注：根据新闻事例分析总结，存在相应的误差。

企业家形象危机是个体危机与社会综合危机的结合体。企业家形象危机的防治，也以全要素识别和全程危机应对为宜。

全要素识别企业家形象危机可采用“三维识别法”开展：从企业家个体危机、企业属性危机、社会环境危机，三方面开展全面的危机分析和认定。

全程危机应对操作中尤其注意三类危机：一是企业家频发和高危的形象风险，不能容忍，应立即处理；二是企业家易发的中高危的形象风险，须重视，随时准备处置；三是企业家低发但中高危的形象风险，须追踪和关注，防止恶化。

针对企业家的频发高危形象风险，企业应在风险因素排查的基础上进行早期识别和风险评估，强调风险程度，明确风险应对力度和策略。综合考虑企业家的形象危机的多样性和差异化的特征，将现阶段的企业家形象高危风险，汇总如表5—6，企业可据此进行参照识别。

表5—6 企业家形象的高危风险识别表

注：1.《富士康员工跳楼事件追踪》，见http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-05/14/c_12103520.htm，2010-05-14。

2.《女首富张茵旗下玖龙纸业“血汗工厂”深度调查》，见http：//news.xinhuanet.com/fortune/200804/20/content_8014306.htm，2008-04-20。

3.《中石化回应“天价吊灯”》，见http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-07/18/content_11729547.htm，2009-07-18。

4.《中石化河南“红油门”善后：对不起》，见http：//www.china5e.com/show.php?contentid=94411，2010-04-28。

5.《任志强十大激情伤人语录》，见http：//house.ifeng.com/news/yaowen/detail_2009_12/18/207320_0.shtml，2010-01-19。

6.《万科董事长就不当言论道歉》,见http：//www.hljnews.cn/xw_gn/system/2008/05/23/010162018.shtml，2008-05-23。

7.《山木培训总裁涉嫌强奸女员工被刑拘》,见http：//news163.com/10/0514/02/66K1MTHI000 146BD.html， 2010-05-14。

8.《三鹿牌婴幼儿奶粉滚动报道》,见http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-09/12/content_9935963.htm，2008-09-12。

9.《康师傅事件引质疑，自来水能否成优质水源》,见http：//sh.xinmin.cn/shehui/2008/08/27/1316070.html，2008-08-27。

10.《两部门通报湖南郴州煤矿“5·29”重大炸药爆炸事故》,见http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/bmdt/201006/t20100611_151775.htm，2010-06-11。

11.《王家岭煤矿115人获救》,见http：//www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/04-05/2208066.shtml，2010-04-05。

企业家形象风险兑现（危机爆发）时，须形成有效应对形象危机的机制，尽快渡过难关和重塑企业家形象。核心是优化企业家的三重形象。

一是打造能应对危机的企业家形象。企业家应尽快明确危机事件的责任归属，确定危机事件的性质，有针对性地开展各项应对措施。

二是树立负责任的企业家形象。妥善对待消费者和社会各界，企业可选择相应的应对模式。无责时采取速战速决的模式，通过网站和新闻媒体对消费者公布事件声明，严肃处置。全责时建议采取以退为进的模式，通过各种渠道公开检讨组织行为，果断采取措施纠正不当行为。部分责任时建议企业全面开展社会协商，坦诚地与消费者共同面对和处理问题。

三是塑造社会友好型的企业家形象。企业家需充分发挥企业的社会支持网络的功能。多方位调动社会资源，联合应对危机。内部，争取员工的支持和理解，稳定团队，一致对外；外部，联合行业组织和相关企业，争取政府的支持、社会的理解、消费者的谅解和配合。

第六章“媒体牌”：广而告之的技巧

第一节 媒体的特征与机理

第二节 牵着媒体走

第三节 打好“媒体牌”

第一节 媒体的特征与机理

一、新闻价值第一原则

危机信息是新闻媒体追逐的热点。因此，当危机发生时，媒体会竞相报道。新闻价值第一，就是指在市场规律的作用下，媒体报道的危机信息越丰富、越全面，就意味着越能占据竞争优势。

（一）“助燃”效应

有些媒体不惜牺牲个体利益，甚至是以事件真相为代价，对危机进行煽动性的报道。随着媒体商业化的推进和网络媒体的发展，媒体的这种“助燃”效应更明显。

1.先入为主

部分媒体在调查和报道之前一般会形成“初始假设”，倾向于先入为主。

第一种情况是根据历史进行假设。以历史上的同类情况，先进行定性和判断、猜测和估计，进而套用到目前的事件中。

第二种情况是根据经验进行假设。以从业者自身的实践和体会，先形成初步的想法，然后带着想法来看目前的事情。

2.以偏概全

部分媒体在调查和报道的过程中，出于时间紧迫等压力，倾向于以偏概全。

第一种情况是断章取义。有些媒体只是调查了部分情况，就发布全面调查的结论。

第二种情况是胡乱联系。有些媒体对原本并无因果关系的事件进行主观联系，臆断两者的关系。

3.夸张夸大

部分媒体在调查和报道的过程中，出于“吸引力”等需要，倾向于夸张夸大。

第一种情况是添油加醋。有些媒体会放大信息，夸大灾难影响，这种夸张报道很可能导致政府的过度反应。

第二种情况是无中生有。有些媒体进行无端的猜测，开展不当的评论。

第三种情况是煽风点火，激化情绪。有些媒体在报道过程中带有情绪的煽动，导致火上浇油，甚至引发新的危机。

4.干扰行动

部分媒体在调查和报道过程中，由于客观的误差和主观的误操作，有可能干扰政府正常的危机公关工作。

第一种情况是转移注意力，釜底抽薪。有些媒体大肆报道危机公关的非重点，误导社会各界的关注和上级部门的重视，内外双重压力往往迫使政府转移工作重点，把原本应投入到重点问题的精力投入到非重点的问题上。

第二种情况是干扰危机公关行动。有些媒体在政府准备采取措施之前施加压力，认为应该采取何种行动。这些行为甚至会颠覆政府危机公关计划的全局性和连贯性，改变危机公关进程。

第三种情况是无理取闹，求全责备。有些媒体不知道危机公关的特征和实际操作中的真实困难，反而批评政府未完成“不可能完成”的任务，指责政府未承担“无法承担”的责任。

媒体的对立面表现，再加上“全民记者”现象和新媒体的问题，媒体在危机公关时的负面影响呈现增长的趋势。

因此，政府的危机公关要积极化解媒体与政府的冲突，积极探索和研究分析媒体行为，在充分理解媒体行为的出发点和原因的基础上，对媒体行为进行监督和引导。

（二）媒体无大小

信息社会的来临，使得媒体的大小本身已经不重要，重要的是有媒体来发布具有新闻价值的信息。

在操作上，主体应该平等对待新闻媒体。在开展新闻活动时，原则上应对有意报道的所有媒体开放，不能因媒体的影响力大小或规模大小而区别对待。因为每个媒体都有其视听读者群。遵循“媒体无小事”的理念，不要因为是“小媒体”、“小记者”或“小问题”而放松警惕，而要客观地从新闻价值的角度进行深入分析，及时采取措施。

1.媒体和公众是权利主体

主体需要尊重公众的知情权和媒体的采访权。公众和媒体的政治权利意识在觉醒，尤其对与其利益紧密相关的公共安全问题，公众和媒体都越来越希望公共部门能提供更多的信息和服务，而不希望被“蒙在鼓里”。

因此，公共部门需要充分肯定媒体和公众的信息权利，保证其获得权利范围内所需的信息。

2.面对媒体时“说话无戏言”

公共部门面对媒体时，要注意“说话无戏言”。

（1）确保每句话都真实。不得假设，每句话都是事实；不得浮夸，每句话都有案可查；不得反悔，每句话都“铁板钉钉”。

（2）确保每句话都可公布。不要口无遮拦，公共部门需要对每句话负责。由于保密的原则，可以不公开所有信息，但凡是公布的信息，都必须是可以公布的。

（3）不要让记者做道德判断，默认记者只做新闻价值判断。因为没有哪个记者能够替代公共部门判断哪句话可以公布，哪句话不能够公布。公共部门与媒体接触时，默认媒体只做新闻价值判断。

二、监管依赖“把关人”理论

传统媒体在政府危机公关中扮演着“把关人”的角色，只允许符合规范或价值标准的信息内容进入传播的渠道。也就是说，社会上存在大量新闻素材，大众传媒的新闻报道不是也不可能是“有闻必录”，而是一个选择性报道的过程。

在这个过程中，媒介组织形成了一道“关口”，通过这个“关口”，传达到受众那里的新闻只是众多新闻素材中的极少数；在这个过程中，“把关人”的职能是对信息是否可以进入传播渠道或继续在渠道内流动做出决定，并最终把信息传达给受众。在这个过程中，广大的受众只不过是被主体控制的客体，处于传播过程的末端，面对丰富的信息资源只能被动地选择接受。

危机公关中，媒体要实现“把好关”并非易事，负有以下三项重要职责：

第一，制定妥当的信息把关标准。根据此标准，要能够分清良莠，甄别有问题的信息，同时也能够明确高质量的信息。

第二，有良好的信息把关流程。根据流程和制度，可以迅速、及时地发布高质量的信息。

第三，具有卓有成效的信息把关手段。凭借手段，可以精确瞄准，精确打击，实现实时的信息监控和信息把关。

实例：中国微博实名制

2011年12月16日，北京市人民政府新闻办公室、市公安局、市通信管理局和市互联网信息办公室共同制定的《北京市微博客发展管理若干规定》出台，微博客用户必须进行真实身份信息注册后，才能使用发言功能。

北京市互联网宣传管理办公室常务副主任佟力强解释说，真实身份信息只用于后台注册，前台发言则可以继续使用匿名，也就是“后台实名、前台自愿”，不会影响用户的微博体验。对使用微博客浏览信息的用户，则没有限制性规定。在2012年2月7日召开的贯彻《北京市微博客发展管理若干规定》座谈会上，市网管办相关负责人表示，3月16日将成为北京微博老用户真实身份信息注册的时间节点，之后未进行实名认证的微博老用户，将不能发言、转发，只能浏览。微博客账号注册信息真实是指用户提交网站注册的信息，用户使用微博客服务的名称可自愿选择。同时，开展微博客服务的网站应当依法办理相关审核、审批手续；微博客用户使用真实身份信息注册，是其法定义务。针对当前有些网站和微博客用户未按照国家有关规定履行义务的问题，规定进一步提出，在本规定公布前已开展微博客服务的网站，应当自本规定公布之日起三个月内依照本规定向市互联网信息内容主管部门申办有关手续，并对现有用户进行规范。

三、“信息管道”效应

根据信息论的原理，危机公关的信息主体通过“信息管道”进行信息传播；此时“信息管道”的状况就在很大程度上决定着信息传播的效果。

政府的危机公关信息机理，存在着“信息管道”效应（见图6—1）。

图6—1 危机公关的“信息管道”效应

危机公关的“信息管道”效应，可以给出两点启示：

第一，在“信息管道”中，如果不用官方和正规的信息填充满，空隙的地方会滋生谣言和小道消息。

第二，在“信息管道”中，如果出现谣言和小道消息，一方面是有不法分子蓄意破坏，另一方面也说明“信息管道”中的官方和正规信息不足。

（一）中心目标是填充好“信息管道”

危机公关信息的中心目标是填充好“信息管道”。根据上述分析，危机公关信息的“一个中心”，就是要把适合的信息，通过适合的渠道，在适合的时机，传递到适合的对象。这四个“适合”，就是危机公关信息工作的总原则（见表6—1）。

表6—1 危机公关信息工作的四项原则

这四个“适合”相辅相成，共同构成了危机公关填充好“信息管道”的工作原则。

（二）“信息管道”应用策略

政府在进行危机公关时要做好信息工作，需要遵循危机公关“信息管道”的三项策略：传播核心信息、正视传播误差、善用传播媒介。

1.传播核心信息

政府在危机公关中需要传播核心信息，全面提高信息的价值。斯蒂文·芬克在1986提出了危机传播四段论模式。根据危机的阶段划分，危机公关的媒体应对也要有阶段性的区分和有侧重地开展应对。

（1）危机前期的核心信息。

英国联合反恐分析中心也发布国家安全警戒级别。警戒级别主要根据对当前情报、事态、已知恐怖分子相关意图和能力等因素进行评估后确定，从广义上定义遭受恐怖袭击的可能性。英国的国家安全警戒级别分为五个等级：

危急：恐怖袭击即将发生。

严重：恐怖袭击很有可能发生。

高等：遭受恐怖袭击的可能性较大。

中等：有可能遭受恐怖袭击，但可能性较低。

低等：遭受恐怖袭击的可能性不大。

英国的国家安全警戒级别，就是在危机前发布危机爆发可能性的典型。在“信息管道”中，政府在危机公关前发布的关于危机爆发可能性的信息，正是抑制谣言和小道消息的最好方法。

（2）危机中期的核心信息。

大量的实践表明，政府在危机公关的过程中，“信息管道”中最需要的是关于危机应对的信息。政府采取的应对方法和效果，是“信息管道”中最稀缺的信息资源。一旦信息量不足，谣言和小道消息就会应运而生。

（3）危机后期的核心信息。

政府在危机公关的后期，需要重视社会各界对于危机重发可能性的信息需求。政府应及时向“信息管道”中输送有关危机重发可能性的官方信息和正规信息，及时抑制谣言和小道消息。

综上，政府在危机公关的信息工作过程中，需要传播核心信息，这与“信息管道”结合起来，就构成了“信息管道”在适合的时间传递适合信息的模型（见图6—2）。

图6—2 危机公关的“信息管道”效应与核心信息

2.正视传播误差

由于政府信息工作的内外双重困境，导致危机公关的信息工作时常受“噪音”
【1】

问题的干扰。政府要正视传播误差的问题，多管齐下，尽力减少误差，努力克服“噪音”。

（1）努力克服客观“噪音”。

政府危机公关的信息工作存在着由于客观因素导致的“噪音”。主要有由于政府内部困境导致的信息失真问题，由于信息传播规律导致的信息失真问题等。客观因素导致的“噪音”，在克服时经常遇到体制性障碍。因此，政府努力克服客观“噪音”，需要从机构的整改和制度的建立健全等方面开展。

（2）努力克服人为“噪音”。

危机公关的过程中，由于主观的人为操作和社会的人文环境的惯性，也经常出现人为“噪音”。主要有外部因素导致的信息失真问题、社会的时代特征和公众的心理特征导致的信息失真问题等。人为“噪音”在克服时也经常存在着环境的“潜规则”瓶颈。因此，政府在努力克服人为“噪音”时，需要从管理手段和法律法规的建立健全等方面开展。

3.善用传播媒介

政府危机公关的信息工作需要扩大信息的传播范围，让官方和正规信息迅速和全面地充满“信息管道”。这就要善于应用各类传播媒介。传播媒介是传播者用于传递信息的手段、方式或载体，如报纸、书刊、广播、电视等。从传播方式上看，可以分为大众媒介、人际媒介以及组织媒介。
【2】

（1）掌握妥善运用媒介的原则。

1）切实有效。

危机公关中信息传播的渠道多样，在运用上最重要的是关注传播的效用，即运用哪种传播方式、如何运用，最有利于化解危机、达成主体的预期目的。这是主体在选择传播媒介时的指导性原则。

2）迅速及时。

政府需要注重传播的时效性，抢抓传播展开的先机，占据传播制高点。因为危机发生的不确定性，各种真假信息同时传播，容易导致人心浮动。而且随着时间的推移，很可能产生连锁反应，产生新的危机。所以，及时在各种媒介上抢占信息发布的主动权，扩大信息的影响范围，极为重要。

3）比例原则。

危机公关可选择的传播方式多样，主体在确保传播效果、扩大信息范围的同时也要考虑经济指标，如何运用最少的人力、物力、财力达成最优化的效果，使投入的资源实现最经济的利用。

4）多头并进。

主体发布危机信息时，要主导舆论走向，就必须抢占各种媒介的先机，进行全方位的同步传播。多种媒介“多头并进”的格局，更能有效压制小道消息和谣言的传播空间，发挥主流信息的权威引导作用。

5）口径一致。

主体运用多种媒介一起发布信息、扩大信息传播范围时，还应注意保持口径一致性的原则，避免消息的混淆。如果政府发布的信息自相矛盾、各执一词，不仅不能对公众的思想产生引导和安定的作用，反而给谣言制造了滋生的温床，加剧公众的紧张和恐慌。所以，在所有媒介上要用一个声音说话，避免争论。

（2）把握运用媒介的技巧。

1）根据危机公关的需要选择传播方式。

面对危机事件，主体首要的是根据危机公关的需要选择适当的传播方式。并在主要传播方式之外，适当选择其他方式扩大传播的影响范围。

第一，根据危机情境选择传播方式。公共危机的发生地点、影响范围、事件本身的大小等都会对传播方式产生影响。如在偏远山区发生的突发性灾难事件，由于信息渠道不畅通，手机短信、网络等媒介难以发挥效用，电视、广播及人际传播的效果更佳。

第二，根据目标受众选择传播方式。危机公关的目标受众有危机受害者、媒体、社会公众、政府公务人员等，要根据其特点有针对性地选择媒介发布信息。

首先，要根据受众本身的需要选择。如对媒体可以选择新闻发布会的单向发布方式，对政府公务员可以选择内部传达方式等。

其次，根据目标公众的职业、文化程度、社会地位及感情需要来选择宣传的方式方法及内容，真实、适量、适度地传播信息。如对文化程度不高的受害者可以采用公关人员面对面沟通交流的人际传播。

2）整合多种传播媒介的聚合效应。

在信息传播中，各种传播力量的协同化能产生聚合效应，即各种媒介资源同时对危机事件信息和意见进行传播，最大限度地扩大现实的受众群，缩小潜在的受众群，能使危机事件信息和主流意见在最短时间内覆盖全社会的公众，形成共时传播效力的最大化。

第一，多次重复。多数传播媒介报道内容的类似性，能产生共鸣效果，即同一信息在不同媒体上重复，是危机公关中应用各种传播媒介的重要原则，它能产生巨大的传播效力，如中央电视台的《新闻联播》就是一种营造协同优势的模式。但这种模式在运用中必须把握分寸，切不可过长时间统一行动，否则易造成公众的逆反心理。

第二，根据反馈信息加以调整、修正。盲目扩大消息的传播媒介和范围不一定能产生最优化的效果，主体要对各种媒介传播情况进行调查，选取最有效的方式。如对大众媒介和人际媒介的整合。

3）利用连续传播的累积效应。

同类信息传播的连续性和重复性，能产生累积效果。所以危机信息的传播除了体现在传播的广度上，还应体现在传播的深度上，以增强传播效果和影响力。

一方面，在报纸、电视、广播、网络等各种媒介上保持持续的传播，即使没有新信息，也要反复播放，加深受众的印象，可以强化已确认信息的真实性。

另一方面，使各种传播媒介持续报道危机事件的处理进程和最新消息，持续吸引受众的关注，可以消除可变信息的不确定性。

这两方面相结合，都能扩大危机传播的广度和深度，形成持续传播效力，引导舆论的主要方向，促进危机的解决。

4）强化现有媒介，扩充潜在媒介。

现代传播技术的发展使政府不可能完全控制信息的传播媒介，主流媒体没有传播的信息，却可能通过非主流的方式传播出去，比如移动电话、互联网等。所以，要扩大传播范围，主体就必须在利用现有传播渠道的基础上扩充潜在的传播方式，使信息到达范围更加广泛，产生普及的效果。

第一，在大众媒介基础上运用人际媒介。在危机传播中，主要是大众媒介和人际传播两种方式。大众媒介是危机公关的主要运用方式，主体可以借助主流媒体进行信息传播，同时利用人际传播方式。虽然人际传播很难控制，但善加利用也能发挥积极作用，如危机时的短信传播。

第二，在一两种主要传播方式基础上运用其他方式。主体可资利用的传播渠道多元化，当前首选的通常是电视、报纸等。主体在根据危机公关需要和目标受众的特点选择最有效的方式后，可以在其他媒介上同步传播，以突出重点性和扩展信息传播的广度。

注释：

【1】
信息论的创始人申农（C.E.Shannon)从工程技术的角度出发，提出了信息传播中“噪音”的概念，是指由于技术故障或技术不完善所造成的干扰并使得发出信号与接受信号之间出现信息失真。

【2】
大众媒介是指能够向社会大众大规模传播信息的专业化媒介组织和信息载体，主要指报纸、杂志、广播、电视等媒介，具有速度快、范围广、影响大的特点。可以分为印刷类和电子类。

人际媒介是指人与人之间的信息交流载体，主要指书信、电话、网络、手机等，最明显的特点是交流性和双向性。现时的人际传播方式主要有面对面的直接对话、社交活动、会议交流、参观访问、信息发布会等。

组织媒介是指组织信息的传播载体，可以分为纵向传播和横向交流两类。纵向传播又可分为自上而下和自下而上两种，如文件、指令、会议等形式的传播；横向交流是组织中间层次的交流，如各政府部门之间的交流。

第二节 牵着媒体走

公共部门危机公关时，需要努力做到牵着媒体走。这就要在注重信息机理的基础上，应用好横向聚焦（“定调子”）和纵向解剖（“深挖掘”）两种方式。

一、牵着媒体走的前提条件

第一，及时发布信息，占领传播高地。对危机事件的新闻发布，公共部门不用等到定性之后才一次性发布，而要考虑采取“滚动发布”原则。因为，在危机公关的新闻传播中，容易出问题的方面，往往不是记者抢先发布新闻，而是记者抢发的不是出自公共部门认可的新闻。因此，谁第一时间发布新闻，谁就在一定程度上掌握了舆论主动权和信息主导权。

第一时间发布的信息可以不全面，甚至不精确，但这是可以被理解和接受的。最重要的是公众第一时间获得公共部门的信息，能给公众带来安全感和树立公共部门负责的形象。

第二，发布有利信息，占据“信息管道”。公共部门需要争取主动，主动提供信息，让媒体发布公共部门希望发布的内容。公共部门在此过程中，要充分利用可以灌输“信息管道”的信息工具，努力占据“信息管道”。

二、“定调子”——议题设置

公共部门要牵着媒体走，就要做好横向聚焦的工作，也就是议题设置（见表6—2）。

第一，公共部门要善于发布“新型焦点事件”
【1】

，主动吸引社会各界的关注。

第二，公共部门更要善于提炼和发布议题。

一方面，把社会各界五花八门的议题聚焦成为公共部门希望发布的焦点议题。

另一方面，公共部门要善于应用议题设置牵引媒体和影响公众
【2】

，多角度、立体化地开展报道，形成多层次的社会效益，积极树立良好的公共部门形象。

表6—2 某危机事件的几种议题设置

实例：议题设置的实际分析

新闻报道：哈尔滨父子三人自焚反抗拆迁，被以暴力抗法立案
【3】

2010年11月29日上午，在哈尔滨市阿城区阿什河街道城郊社区的拆除违章建筑现场，三名男子点燃身上的汽油冲向执法人员。现场的消防队员及时将火扑灭，并将其送往医院救治。目前，三名男子无生命危险。

29日下午，记者从该事件的新闻通报会上获悉，此拆迁地块为西林钢铁集团阿城钢铁公司工艺结构优化升级项目，西林钢铁集团已通过招拍挂程序取得了该地块的使用权。该地块占地29万平方米，涉及动迁村民123户，截至目前仅黄德全一户未动迁。

据阿城区区委常委、常务副区长张立民介绍，黄德全原为阿城区城建处党委书记，1995年以2900元的价格获得原阿城市阿什河乡城郊村(现阿城区阿什河街道城郊社区)一组0.88公顷的五荒地50年使用权，同时又占用近1公顷五荒地，实际占用1.8公顷土地达15年之久，并在该地块未经批准建设了112平方米建筑，用于营利性经营。

张立民介绍，西林钢铁集团阿城钢铁公司依法取得该地块使用权后，阿城区有关部门委托专业评估公司对黄德全实际占用的18公顷土地及建筑物评估作价105万元，但黄德全认为价格过低，提出1000万元补偿要求。

至11月24日，阿城区城管局已三次对黄德全下达限期拆除违章建筑通知书，公安局、土地局、街道办等部门多次做工作，但黄拒不拆除。11月29日上午8时10分，阿城区城管局对该违章建筑实施依法拆除，遭到黄德全及其儿子黄志民、黄志学阻挠。

阿城区城市管理综合执法大队教导员徐朝阳向记者介绍，当时，黄德全的两个儿子首先冲出屋外向执法人员投掷汽油瓶等燃烧物，同时用斧头、钢叉、镰刀等袭击执行人员。而后黄家父子三人先后点燃自己身上的衣服冲向执法人员，被在场的消防队员用灭火器迅速扑灭并将他们送往医院。

经阿城区人民医院诊断，黄德全、黄志民为二度烧伤，黄志学轻伤。目前黄德全、黄志民已转至哈尔滨市第五医院治疗。阿城区公安机关已对黄家父子涉嫌危害公共安全及暴力抗法行为立案侦查。

对上述新闻报道的议题设置的分析

此新闻稿基于客观实际，主动地对事件进行了定性，主动公布事情原委和处置方式，实事求是地设置了议题（见表6—3、表6—4）。

表6—3 该事件可能出现的新闻标题

表6—4 此新闻稿“定调子”的关键词句

三、“深挖掘”——报道层次

公共部门要善于让媒体改善形象，转危为机，这就要做好纵向的解剖，也就是报道层次的工作。

危机公关的实践表明，媒体报道危机具有四个层次：

第一层次：事件本身情况；

第二层次：事件原因；

第三层次：事件应对与处理；

第四层次：善后处理与受害者意见。

公共部门危机公关过程中，如果媒体的报道只到第一层次，那就给“信息管道”留出了大量的谣言和小道消息的空间；如果媒体的报道到达第二层次，可以驱逐不少谣言和小道消息；如果媒体报道到达第三层次，“信息管道”中基本上都是官方和正规信息了；如果媒体报道可以到达第四层次，那么公共部门实际就是利用此次危机做了一次绝佳的正面宣传，也就是转危为机了。

实例：报道层次的实际分析

新闻报道：安徽巢湖：一拆迁户自焚身亡公安局副局长烧伤
【4】

2007年4月11日上午7：45，居巢区对安德利商厦扩建现场天后宫二号楼吕家斌户（4月10日该户已与安德利商厦签订拆迁补偿协议）依法进行拆迁，当拆迁人员正在布置拆迁事宜时，居巢区公安分局副局长朱晓明发现居住在吕家斌家隔壁的吕二祥（男，42岁，住天后宫一号楼）在自家门口一手拿着一桶煤油往自己身上浇，一手持打火机。为防止发生极端行为，朱晓明立即冲上前去制止。在制止过程中，吕二祥点燃煤油自焚，朱晓明被烧伤。现场民警就近迅速取来灭火器，扑灭二人身上的明火，并迅速将二人送往市二院进行抢救。现吕二祥因抢救无效死亡，朱晓明因此负伤（右背部和颈部大面积烧伤），现仍住院治疗。

据了解，安德利商厦扩建改造是巢湖市委、市政府确定的2006年重点工程之一。2006年8月，安德利商厦扩建改造安置补偿方案在得到绝大多数拆迁户的理解与支持下，报经市政府批准后组织实施。9月底，动迁工作开始，进展十分顺利。截至2007年4月10日，101户住宅户全部签订了拆迁补偿安置协议，吕二祥早于去年10月与安德利商厦签订了拆迁补偿安置协议。事件发生前，吕二祥户房屋门窗等附属设施已自行拆除。吕二祥后因提出额外要求，因安德利商厦未予以明确答复而产生不满，其酗酒后，在这次与己无关的正常拆迁中借机生事自焚。

此事发生后，巢湖市市委、市政府及居巢区区委、区政府高度重视，市委书记夏望平、市长郑为文立即指示有关部门做好社会稳定和善后事宜，并当即成立由市委分管副书记、分管副市长负责的市区两级事件处理联合领导组，下设事件调查组、善后事宜处理组、新闻媒体接待组、维护社会稳定组，正在调查处理此事。

对上述新闻报道的报道层次的分析

对此新闻稿进行报道层次的剖析，可以得出表6—5。

表6—5 此新闻稿媒体报道层次分析

从上表可以看出，此新闻稿对危机事件的报道到达了第三层次，公共部门争取到了信息主动权，处于有利地位。但是略有遗憾的是第四层次仍然空缺。

注释：

【1】
托马斯·伯克兰在1997年提出了“焦点事件”的视角，认为焦点事件在设置公众议题方面具备扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能够引起广泛关注并促使采取改善行为。焦点事件具有两种主要类型。第一种类型是“常规性”焦点事件，例如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等。这种类型基本上属于自然灾害，具有一定的可预测性，大多是孤立的，对人们议题日程的影响有一定程式可循。第二种类型是“新型”事件，以前从未发生过，或者发生时间很长已被人们忘怀。这种新型焦点事件一般由于技术和社会的变化而引起。例如“9·11”事件等。该类型往往出乎人们意料、违反常规，产生不确定性和不可预知性。这类新型事件对日常媒体传播的常规的、可预知活动来说，是一种冲击，成为各方人士发表意见的焦点（T.A.Birkland，After Disaster:Agenda Setting， Public Policy and Focusing Events，Washington，D.C.: Georgetown University Press，1997）。

【2】
M.E.麦库姆斯和D.L.肖认为，大众传媒具有为公众设置“议事日程”的功能，大众传媒作为“大事”加以报道的问题，同样也作为“大事”反映在公众的意识当中；传媒的新闻报道以赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界“大事”及其重要性的判断。媒体可以有意识地选择公共部门的行动重点进行连续集中宣传报道，例如领导人的危机公关活动跟踪报道、新闻发布会现场直播等，在改变公众注意力分配的同时，有助于塑造公开、透明和负责的形象。

【3】
见http://news.sina.com.cn/s/20101130/064321556381.shtml，2010-11-30。

【4】
见http://news.xinhuanet.com/legal/200704/12/content_5965902.htm，2007-04-12。

第三节 打好“媒体牌”

危机公关需要全面应对媒体的“双刃剑”效应，要善于应用媒体的优势，打好媒体牌。

一、“正面导向牌”

主体可以应用媒体开展正面导向的工作。案例详见表6—6。

（1）积极做好引导工作，指导公众配合工作，全面做好危机公关工作。

（2）努力做好劝说工作，针对一部分不明真相的公众开展劝说攻势，尽力说服这些公众按照公共部门、企业等的规划开展行动。

表6—6 政府引导、劝说案例

续前表

注：1.见http://domestic.kankanews.com/focus/2012-01-30/975180.shtml，2012-01-30。

2.见http://biz.76868.com/a/20111007/ff80808132d6ad600132d-d2143590d79_0.html，2011-10-07。

3.见http://www.beihai.gov.cn/4026/2011_10_1/4026_240887_1317437529406.html，2011-10-01。

4.见http://leaders.people.com.cn/GB/13433562.html，2010-12-09。

5.见http://www.hangzhou.com.cn/hzwtv/tvjrkd/2010-10/12/content_3481404.htm，2010-10-12。

6.见http://news.qq.com/a/20080522/002952.htm，2008-05-22。

7.见http://leaders.people.com.cn/GB/6849316.html，2008-02-01。

二、“否定责任牌”

主体在涉及责任的情况下，可以应用媒体开展相关的信息发布，案例详见表6—7。

（1）直接否认。在没有责任的情况下，主体可以正当地直接否定责任。

（2）间接否定。主体在某些特殊的情况下，无法直面责任问题，或者责任问题实在纠缠不清，但是又不希望讨论责任问题。此时，可以采取间接否定的方式，尽量少谈问题责任，多谈具体处理方式、善后情况、未来防范等。

表6—7 “否定责任”案例

注：1.见http://hi.people.com.cn/n/2012/0512/c231185-17032432.html，2012-05-11。

2.见http://news.sohu.com/20120508/n342598992.shtml，2012-05-08。

3.见http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/07/14369249_0.shtml，2012-05-07。

4.见http://news.enorth.com.cn/system/2012/04/22/009086210.shtml，2012-04-22。

5.见http://news.sohu.com/20120420/n341080560.shtml，2012-04-20。

6.见http://society.people.com.cn/GB/17644170.html，2012-04-13。

7.见http://news.qianlong.com/28874/2012/04/06/3042@7846975.htm，2012-04-06。

8.见http://www.chinanews.com/gn/2012/03-25/3770376.shtml，2012-03-25。

三、“减轻责任牌”

主体在承担责任的情况下，可以应用媒体开展减轻责任的危机公关。

（1）不可能性。主体证明该事件几乎不可能发生，虽然公共部门、企业等有部分的连带责任，但是该事件为不可抗力导致。

（2）偶发性。主体展示该事件是“五十年一遇”、“百年难遇”、“千年未遇”，属于极低概率的不幸事件（见表6—8）。

表6—8 “百年一遇”的偶发性案例

注：1.见http://news.sina.com.cn/c/2012-02-07/065423892207.shtml，2012-02-07。

2.见http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shanxi/2011-09-21/content_3850770.html，2011-09-21。

3.见http://news.qq.com/a/20110916/000029.htm，2011-09-16。

4.见http://news.hexun.com/2011-08-15/132431779.html?from=rss，2011-08-15。

5.见http://www.legaldaily.com.cn/dfjzz/content/2011-07/11/content_2789742.htm?node=7483，2011-07-11。

6.见http://news.hexun.com/2011-06-24/130841056.html，2011-06-24。

7.见http://roll.sohu.com/20110616/n310351144.shtml，2011-06-16。

8.见http://gd.nfdaily.cn/content/2010-10/09/content_16484730.htm，2010-10-09。

9.见http://news.sina.com.cn/o/2010-09-24/040618153213s.shtml，2010-09-24。

10.见http://news.163.com/10/0731/17/6CUHV62S00014-6BC.html，2010-07-31。

11.见http://china.cnr.cn/gdgg/201007/t20100726_506788659.html，2010-07-25。

12.见http://news.sohu.com/20100716/n273565239.shtml，2010-07-16。

13.见http://news.sina.com.cn/c/2010-03-20/050119903048.shtml，2010-03-20。

14.见http://news.sina.com.cn/c/2009-11-16/192619059638.shtml，2009-11-16。

15.见http://news.sohu.com/20090623/n264692359.shtml，2009-06-23。

16.见http://news.sohu.com/20080618/n257584782.shtml，2008-06-18。

（3）刺激与正当防卫。主体说明该事件属于遭受刺激后的正常反应和正当的防卫。执法人员正当防卫典型案例见表6—9。

表6—9 执法人员正当防卫典型案例

注：1.见http://news.163.com/11/0708/15/78ET99QA00011229.html，2011-07-08。

2.见http://gansu.gansudaily.com.cn/system/2011/05/26/012007782.shtml，2011-05-2。

3.见http://news.xinmin.cn/shehui/2010/08/09/6210202.html，2010-08-09。

4.见http://news.eastday.com/m/20091206/u1a4859389.html，2009-12-06。

5.见http://www.cq.xinhuanet.com/news/2004-06/22/content_2356189.htm，2004-06-22。

（4）良好意图。主体在说明该事件的起因和过程中，是抱着良好的意愿开展各项行动的，出发点是好的，是“好心办了坏事”。

四、“减轻敌意牌”

主体在负有责任的情况下，可以应用媒体开展减少批评的危机公关。

（1）援助和补偿。为了补偿受害者的损失采取救助措施，主体直接向受害者提供帮助以减轻其痛苦。此类报道有助于获得社会各界的好感。例如，部分矿难赔偿就属此种情况，见表6—10。

表6—10 部分矿难赔偿情况

续前表

注：1.《瑞昌一村民因矿难去世获巨额赔偿金》，见http://www.jjxw.cn/2012/0229/6652.shtml，2012-02-29。

2.《溪口矿难两遇难矿工获赔偿》，见http://www.cqn.com.cn/news/xfpd/szcj/dflb/519421.html，2012-01-12。

3.《云南师宗矿难每名遇难者赔偿66万已发现30名遗体》，见http://news.shangdu.com/201/20111113/11_487920.shtml，2011-11-13。

4.《河南义马矿难遇难矿工赔偿金额不低于40万元》，见http://news.xinhuanet.com/society/2011-11/05/c_111147994.htm，2011-11-05。

5.《贵州荔波矿难17名遇难者每人将获60万元赔偿》，见http://news.163.com/11/1005/16/7FK7CGCF00014JB6.html，2011-10-05。

6.《云南威信矿难7名遇难者善后赔偿每人70万元》，见http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_05/21/6544780_0.shtml，2011-05-21。

7.《云南罗平矿难遇难者善后赔偿每人68万》，见http://news.sina.com.cn/c/2011-04-10/113722266287.shtml，2011-04-10。

8.《云南富源矿难遇难者家属一次性获赔偿66万元》，见http://news.xinmin.cn/shehui/2011/03/18/9817287.html，2011-03-18。

（2）最小化。主体通过媒体减少或淡化失误，使负面影响降到最低。

（3）区分。主体把事件中的个体问题与整个体制的问题区别开来，把低概率事件与体制性的不可避免的事件区分开来，减少批评(见表6—11)，事件中的个体问题，不排除单位和组织的监管责任。

表6—11 区分组织行为与个人行为的案例

续前表

注：

1.见http://news.xinmin.cn/shehui/2012/05/09/14695425.html，2012-05-09。

2.见http://cq.cqnews.net/shxw/2012-04/28/content_15147752.htm，2012-04-28。

3.见http://stock.hexun.com/2012-03-27/139759651.html，2012-03-27。

4.见http://news.sina.com.cn/s/2012-02-09/022423903361.shtml，2012-02-09。

5.见http://news.e23.cn/content/2012-01-31/2012013100319.html，2012-01-31。

6.见http://www.northnews.cn/2012/0319/720478.shtml，2012-03-19。

7.http://tech.hexun.com/2011-12-14/136287024.html，2011-12-14。

8.见http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_10/12/9795804_0.shtml，2012-10-12。

（4）承诺。主体通过媒体向公众描绘整改的前景，展现整改后的良好状况，努力从当前的危机事件中解脱出来，进入整改环节（见表6—12）。

表6—12 “承诺”的案例

续前表

注：1.见http://wuhan.auto.sohu.com/20120511/n342902764.shtml，2012-05-11。

2.见http://qzxw.qzwb.com/gb/content/2012-05/12/content_3978780.htm，2012-05-12。

3.见http://nh.cnnb.com.cn/system/2012/05/10/010283320.shtml，2012-05-10。

4.见http://news.xinhuanet.com/travel/2012-05/02/c_123067561.htm，2012-05-02。

5.见http://money.msn.com.cn/industry/20120511/07441406351.shtml，2012-05-11。

6.见http://heilongjiang.dbw.cn/system/2012/04/06/053789355.shtml，2012-04-06。

7.见http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/03/22/018349422.shtml，2012-03-22。

8.见http://www.people.com.cn/h/2012/03-14/c254083115497382.html，20120314。

（5）申辩。主体在实在无法减少批评的情况下，可以进行申辩，其效果相当于设置多个“靶子”，分散公众注意力，实际上减少了受到攻击的数量和程度。

五、“重塑形象牌”

主体在负有责任的情况下，可以应用媒体开展重塑形象的危机公关。

（1）“亡羊补牢”。主体通过媒体发布信息，表示正在积极制定相关法律法规来减少以后类似事件的发生。

（2）自责。主体通过媒体，适当地道歉、忏悔和寻求公众的宽恕（见表6—13）。

表6—13 “道歉”的案例

续前表

注：

1.见http://bjyouth.ynet.com/3.1/1205/11/7078500.html，2012-05-11。

2.见http://www.news365.com.cn/xwzx/bg/201205/t20120503_388907.html，2012-05-03。

3.见http://zh.house.163.com/12/0429/11/808LQF43022100NS.html，2012-04-29。

4.见http://ent.ifeng.com/idolnews/hk/detail_2012_04/28/14214150_0.shtml，2012-04-28。

5.见http://finance.jrj.com.cn/consumer/2012/04/26090812924389.shtml，2012-04-26。

6.见http://gz.focus.cn/news/2012-04-24/1938641.html，2012-04-24。

7.见http://sports.sohu.com/20120416/n340708226.shtml，2012-04-16。

8.见http://news.xinhuanet.com/yzyd/world/20120426/c_111849908.htm，2012-04-26。

第七章“舆论战”：直面社会心态

第一节 舆论炒作

第二节 舆论机理

第三节 舆论战的实质是社会心态博弈

第一节 舆论炒作

一、舆论炒作分析

转型期的网络舆情，从网络传播和网络运行这两个角度来看，具有典型的阶段特征，即舆论炒作。

（一）“沉默的螺旋”和“聒噪的少数派”

1．“沉默的螺旋”不完全适用于网络时代

“沉默的螺旋”（the spiral of silence）是从西方引入的大众传播理论，它构建了一种“理想模型”：人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点受到广泛欢迎，就会积极参与进来，使得这类观点越发大胆地发表和扩散；而发觉某一观点无人或很少有人理会（有时会有群起而攻之的遭遇），即使自己赞同它，也会保持沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。

“沉默的螺旋”理论，在传统的传媒背景和成熟的社会心态环境下，具有显性的规律特征。但是在转型期的网络时代，由于该理想模型所处的环境、主客体、受众心理、传播渠道、信息监管控制方式等，已经发生了重大变化，此理论已不能完全适用。

2．“非主流”最能满足围观心态

网络时代，由于围观心态作祟，往往是正常的观点在潜水和遭冷遇，而非常态的观点和特立独行的行为，在猎奇心理的鼓动下，更容易得到正常围观者的推崇和吹捧。

“聒噪的少数派”是指，分布在两个极端的“非主流”，往往更容易受到整个群体的关注和推崇。这就形成了“聒噪的少数派”和沉默潜水的大多数人的格局。

需要特别说明的是，这里的“非主流”不是贬义，而是指非常态，是内容或者形式的与众不同。非主流程度越高，非常态的比例越大，越能满足正常围观者的猎奇心态。

（二）网络综合征

网民通过网络进行意见表达，但是因为网络精英的带动以及网络自身的特性，使得网络民意成为非主流民意。这种非主流民意的运行机理形成了网民在网络中的综合征。

1.民意误差：以偏概全和夸张夸大

网络民意虽然能够展现社会中一部分群众的意见，但是网络的夸张效应、片段效应以及有色眼镜现象使得网络中民意的体现常常容易以偏概全、断章取义、夸张夸大，以致形成错误的民意表达。

第一，从机理方面分析，具有代表性的网络中热议的话题、网络精英的意见，以及整个互动平台的气氛影响常常会形成一种观念甚至是成见，在进行另一事件的讨论时就会以“有色眼镜”看待事物。以一种成见看待事物，甚至把这种“有色眼镜”形成观点通过网络进行快速传播，影响更多的网民，形成带有成见性的网络民意情况，与真实民意存在一定误差。

第二，从传播学上讲，网络属于一种快速传播、普及广泛的媒介，媒介的广泛性带来的受众的广泛性增加了误差。信息的快速传播使得现实生活中“以讹传讹”的现象更加严重。信息经过网络媒体的网络新闻发布之后，快速在网络社区、BBS等互动平台中成为热议话题，在网络各大博客中成为网民关注的问题。因为网民个人状况的不同，同一个信息和新闻会因为网民关注角度的不一样，而变成具有不同侧重点的夸张的信息。

第三，网络的各种检索功能为网民筛选信息提供了方便，但同时带来了网民断章取义的可能。网民对存在于消息、观点中的某些片段印象更加深刻，就会形成片段效应。片段效应使网民们对信息以偏概全，造成失真，在失真情况之下形成的民意会存在很大尺度的误差。

2.匿名效应：“动物性”倾向增强

心理学试验表明，人在匿名的情况下，倾向于做出“动物性”的行为。网络为匿名提供了充足的条件，使得匿名保护下人们的“动物性”倾向增强，在网络中发表不理智的、没有道德标准约束的言论。匿名性使得各种言论得到充分发表，网络的迅速、普遍性以及网民行为的潜水规律让这种“动物性”倾向的言论更加广泛地传播，从而大范围激化社会矛盾，对政府产生不利影响。

网民通过网络的匿名效应增强“动物性”倾向，具体表现为匿名空间逐渐增大以及发挥的功能越来越明显。

第一，匿名空间越来越大。随着互联网进入人们的生活，网民规模迅速增大，随着参与人数的攀升，匿名的网络空间也在无形之中迅速增大。

第二，匿名发挥的功能越来越明显。除了以假名、匿名形式出现之外，网络中存在的潜水规律也增强了网民的匿名感。潜水即在他人不知情的情况下，隐秘观看共享信息或留言，而不主动表露自己身份发布信息和回复他人信息的行为。
【1】

从网络行为来讲，潜水有两层意思，一是指长期不上线或者隐身登录及不发表言论的行为，常用于BBS、QQ群、百度群等即时通信软件的在线聊天中，亦称“TK”。二是指论坛里那些只看不回帖的人。如果是长期不发言的潜水员，突然发言，则称为浮上来。潜水只进行共享信息的获得，而不必顾及自己的行踪被人发现，是一种比匿名更加安全的上网方式。而潜水只获得信息不发表言论的特性使得发表言论者的观点被传播得更加广泛。

3.留存效应：“一失足成千古恨”

网络与高科技紧密结合，网民意见或者社会重大事件一旦在网上发表将会永久留存，通过恰当的关键词进行检索，就可以快速找到需要的信息。

新闻链条以及搜索效应则是留存效应的具体表现。

第一，新闻链条。事件一旦报道，各网络媒体纷纷转载报道。只要具有一定的相关性，同类的新闻、评论甚至讨论话题，均会调用以前的信息，从而保障网络中信息的长期流转、留存。

第二，搜索效应。在大量报道和信息之下，各种搜索引擎按照用户需要进行查找，能够使用户在很短的时间内搜索出即使沉入信息海底的新闻材料，甚至所有相关报道。虽然事件已经平息，网络也没有对此事再做热议，但曾经对事件的报道和讨论并没有在网络世界中消失，而是作为备用材料留存在网络数据库中，只要需要，通过信息检索即可马上获得。

4.看客心态：娱乐化和媚俗化

（1）看客的猎奇心态与媒体媚俗化。

公众心理在较多方面类似，如猎奇心态、求异心理等，这些又往往与快感、矛盾、冲突等本能关联。这些公众心理，助推了媒体的媚俗化。媒体的媚俗化，是媒体以公众感兴趣的内容来吸引公众注意力、迎合公众猎奇心理，甚至对公众低浅层次审美情趣的迁就。

媒体的媚俗化，在内容上表现为追求低俗，例如庸俗和片面地看待严肃和高尚的事件，追求猎奇、渲染暴力，鼓吹享乐主义，漠视苦难死亡、缺少人文关怀，等等；在形式上表现为迎合公众，例如语言庸俗化，视觉冲击力强而内容匮乏、苍白等。

媒体媚俗化，直接导致公众文化品位的全面降低，甚至出现削弱公众社会责任感的后果。

（2）看客的娱乐心态与媒体娱乐化。

看客心态中最典型的是娱乐心态，主要表现两个方面：第一，自主选择娱乐素材；第二，以自我愉悦为评判标准。看客心态导致媒体为了提高收视率而娱乐化。

媒体娱乐化，是指娱乐性节目在所有节目中所占比重增大的现象。在此情况下，新闻类节目被挤压，导致新闻类节目的娱乐内容增多，甚至严肃新闻也用娱乐来包装。

媒体娱乐化的特征，在表现形式上，“故事化”叙述方式成为主导，在语言文字上夸张煽情；在设计上，过分注重娱乐性和游戏特征。娱乐新闻比重增大，呈“平民化”趋势，选秀节目层出不穷，甚至严肃新闻也用娱乐方式来包装。

5.局外人：知行相斥

网络的观众在每场事件中都是局外人，加之网络游戏的虚拟效应，容易造成部分群众的局外人心态。其中最为典型的特征是知行相斥。

局外人由于不需要担负责任，不需要承担后果的惩罚，也不需要考虑可行性，因此，在网络空间中，往往趋向于非理性状态和极端状态。局外人的状态，导致了网络空间中，“知”的科学知识和“行”的实际实践，难以知行合一、相得益彰。

实例：福建马尾严晓玲案：网上发帖致诽谤罪

严晓玲之死夜半溜出家门次日裸死医院

“她是活着出去的，相隔一天却得到了她死亡的消息。我女儿那么年轻，生前又没有什么疾病，好端端的一个健康女孩怎么在短短一天就出现意外死亡呢?”福州闽清县“严晓玲死亡事件”中死者的母亲林秀英说。

林秀英是福建闽清县梅城镇人，以开食杂店为生。这个今年49岁，看上去已年过花甲的妇女有一个女儿和两个儿子。女儿严晓玲在家排行老大，死时年仅25岁。林秀英告诉记者，严晓玲读到初一就辍学，后来结识同镇人聂志雄，在聂的引诱下到设在当地文化馆旁边的丽歌KTV做领班。不久，严晓玲与有夫之妇聂志雄同居，聂因吸毒曾多次被劳教。

林秀英说：“2008年2月10日14时，聂志雄打电话叫我女儿出去，我坚决反对，女儿一下子心事重重，晚上10点聂再次打来电话威胁我女儿，女儿背着我溜了出去。这一夜，我打了20多次她的手机、小灵通都是关机。等到第二天晚上10点的时候，却传来女儿严晓玲的死讯。我赶到医院时，发现女儿赤身裸体躺在医院里。”

当时女儿的惨状让林秀英瞬间晕厥。“头发散乱，两手腕有黑五指手印。”林秀英苏醒后甚至还听到医护人员议论说：“阴道内有精液，阴道口无法收缩，估计遭人轮奸。”这些加剧了林秀英的悲伤和怀疑。

2008年2月25日，距离严晓玲死亡后14天，福建省公安厅物证鉴定中心出具了一份法医病理学检验报告书病理诊断，称死者严晓玲输卵管妊娠并破裂。闽清县公安局同年3月3日出具的法医鉴定书也称，死者系输卵管妊娠破裂致出血性休克死亡。不过，这一结论遭到了林秀英的质疑与反对。随后，林秀英多次到县、市、省甚至北京反映情况，要求严惩凶手。

法院认为三人捏造虚假事实

马尾法院认为，范燕琼不仅通过网上发帖的方式虚构捏造了严晓玲遭8人轮奸致死、闽清县公安机关有关人员开KTV以贩毒、介绍胁迫卖淫牟利的情节，还杜撰了邱某某、陈某某等10余人到严晓玲母亲林秀英家中恐吓辱骂的具体情节，其制作的两篇网文，歪曲事情真相，凭空捏造，这足以认定她有捏造行为的犯罪事实。

游精佑、吴华英二人在制作视频时，明知范燕琼写的网帖《闽清“严晓玲”比巴东“邓玉娇”悲惨一万倍》是捏造的，仍把该帖内容制作并加入到视频中，继续在互联网中散布，对造成此案的危害结果起到放大作用。

法院认为三人扰乱网络秩序

马尾法院认为，3名被告人的行为情节严重。此3人所制作的网文和视频，被冠以警匪勾结、轮奸致死、继续奸尸、惨绝人寰等醒目字眼为标题，又虚构黑社会头目、贩卖毒品、介绍胁迫卖淫、暴力提成等内容，在毫无依据的情况下捏造并指责闽清县行政、司法部门人员违法办案。这不仅造成多名被害人个人人格、名誉严重受损，被害人家庭的声誉、精神和生活受到严重影响和骚扰，还使包括医院在内的多家单位生产经营活动受到严重影响，而且引发大量不明真相的网民关注和指责，严重损害网民的真相知情权，扰乱了互联网正常的管理秩序，并对当地基层组织、行政机构、司法部门的形象和声誉造成不良影响。

法院宣判为诽谤罪

范燕琼故意捏造事实，先后两次编撰文章发布到境外网站上，游精佑和吴华英在明知福州市有关部门已经召开新闻发布会公布严晓玲死于宫外孕的情况下，仍坚持为严的家属拍摄录像，并加入范燕琼写的网文制作成视频在网上散布，他们的行为已构成诽谤罪。
【2】

2010年4月16日上午，马尾法院第三次开庭审理并当庭宣判，以诽谤罪判处范燕琼有期徒刑两年，以诽谤罪判处游精佑、吴华英有期徒刑各一年。

二、舆论炒作的风险

（一）网络问题的现实延续

网络民意作为网民在网络虚拟世界中形成的民意，具有很强的虚拟性，其存在基础是虚拟的网络平台。而因其关注社会动向、向政府施压以及动员社会公众使得网络民意逐渐从虚拟走向现实。

1.从网络集群到实地集会

网民在网络中广泛行动，关注社会动向，对热点事件和社会关注的话题进行讨论，并随着社会事态的发展不断变化讨论的主题，随社会关注热点的转变而转变。网民通过网络广泛团结社会公众，进行动员。

2.从虚拟无序到现实违法

在关注社会动向的同时，网民通过在网络传播，会聚“网络民意”形成舆论压力，向其他人、社会组织，甚至政府施压。在某些情况下，网络虚拟环境中的无法可依，会导致现实环境中的违法违规。

表7—1列举了部分以网络等方式为载体的谣言传播案例。

表7—1 以网络等方式为载体的谣言传播案例

续前表

续前表

注：1.《江西公安将追查抚州13日发生地震谣言制造者责任》，见http://news.xinhuanet.com/legal/2010-08/14/c_12444767.htm，2010-08-14；

《网上出现江西抚州灾区“地震”谣言地震局辟谣》，见http://news.sohu.com/20100709/n273392344.shtml，2010-07-09。

2.《福建三市因6.8级大地震谣言陷入用工荒》，见http://news.sina.com.cn/c/2010-08-13/020120886704.shtml，2010-08-13。

3.《江苏化工厂爆炸谣言事件还原:因车间冒热气引发》，见http://news.163.com/11/0214/09/6SRHNKL10001124J.html，2010-02-14。

《爆炸谣言致数万人出逃4人遇难》，见http://www.people.com.cn/GB/209043/212786/13902715.html，2011-02-12；

《响水“爆炸谣言事件”4人被拘留》，见http://legal.people.com.cn/GB/13908111.html，2010-02-13。

4.《中国网事：网曝驾校给交警的“送礼清单”事件追踪》，见http://news.xinhuanet.com/local/201102/13/c_121072257.htm，2011-02-13。

5.《多部门回应抢盐潮盐业股炒作路径曝光》，见http://news.hexun.com/2011-03-18/128022529.html，2011-03-18。

（二）“网络水军”和“网络黑社会”

网络相关法律法规的不完善，网络秩序的不规范，都容易导致极端的网络行为。从可雇用的“网络水军”，到现实中具有黑社会性质的组织上网揽客，都会造成现实社会秩序的混乱。

1.“网络水军”：可交易的“民意”

网络社会中，可聘用的网络写手、可买卖的微博粉丝、可雇用的网络公司等现象，实质上构成了以钻法律空子为前提、以恶意打击竞争对手等不正当形式为手段、以牟取暴利为目的、以虚假民意为幌子的组织运营形态。

这其中，“网络水军”的组织和运行，是其基础和主力。被雇用的“网络水军”承担着发帖、跟帖等具体工作，在网络上实现虚假的民意关注、民情激愤、民心所向等任务。这就在网络上达成了现实中很难完成的“民意交易”。

“网络水军”是指受雇于网络公关公司，为他人发布消息、回复消息制造声势的群体。其运行模式，以网民为主体，以利益群体和“网络水军”公司意旨为导向，主要手段是通过对话题事件制造舆论声势颠倒黑白，以获取非正常利益。主要包括“网络推手”、“网络打手”等。（1）“网络推手”，又名网络推客、网络策划师，是借助网络媒体推广企业产品、品牌和人的一种新兴职业，其通晓网络操作规则，熟谙大众接受心理，通过网络新闻、论坛、博客、QQ群、搜索引擎、视频及平面媒体整体推广某一事件或者产品。（2）“网络打手”，指网络发帖专员，按客户需求通过QQ群发消息等方式，组织网络打手发帖吹捧客户及其产品，或密集发帖诋毁、诽谤竞争对手，影响其正常运营，其组成的庞大网络可以理解为“网络黑社会”。

“网络水军”在当前具有四种特征：（1）灵活。“网络水军”可以根据任务的不同选择不同的“水军”进行操作，没有局限性。（2）难监控。“水军”大都是不识身份的网民，大都穿“马甲”和雇佣者交易，管理部门很难监督和掌控。（3）零散。“水军”分散在全国各地，有任务时才聚在一起，完成项目后又分散开。（4）牟利。业内通常的报酬标准是发帖一次0.3元至0.4元，回帖一次0.1元至0.2元不等。
【3】

“网络水军”组织运行的典型事件见表7—2。

表7—2 “网络水军”组织运行的典型事件

注：1.《“感动中国”遭“水军”刷票搅局感动变味》，见http://tech.hexun.com/2010-12-10/126112280.html，2010-12-10；

《“网络水军”对央视“感动中国”刷票或将被依法管理》，见http://china.huanqiu.com/roll/2011-01/1392385.html，2011-01-04。

2.《奇虎360与腾讯纷争》，见http://tech.sina.com.cn/z/qihuvsqq/，2012-04-01。

3.《蒙牛事件中网络营销如何“作恶”》，见http://media.people.com.cn/GB/40606/13038868.html，2010-10-25。

2.“网络黑社会”：可怕的“民意”

在交易“民意”的基础上，网络化的运营呈现出深度结合现实负面状况的局面。这就是“网络暴民”和“网络黑社会”。

（1）“网络暴民”。

“网络暴民”现象，是指虚拟网络中匿名的特征使现实中的个体很容易在网络上随意发泄，甚至肆意胡闹。极端的网络言论，加上网络围观者和别有用心者的起哄，很可能会造成对其他个体，甚至社会群体的现实伤害。

“网络暴民”的自发现象，如果被交易，就会异化为“网络打手”。这个群体借助“网络暴民”的特征，又有被雇用的目的性，实质上就是盗用民意，以个体极端表现的形式，进行牟利和伤害行为。

（2）“网络黑社会”。

网络社会中的“动物性”特征、网络社会的秩序不健全、网络中的不正当运营方式等，都容易与社会中的负面现实相结合。典型的就是具有黑社会性质的组织开展的网络运营方式，其构成了“网络黑社会”。

“网络黑社会”是指在网络社会中，开展诽谤、恐吓、威胁等违法犯罪活动，具有黑社会组织的性质，甚至与现实中的实际行动相结合的团伙。

“网络黑社会”带来了可怕的“民意”。这种性质的团伙和活动，会从根本上伤害社会民意的“准绳”，造成公正和权威的流失、社会价值的偏离，甚至社会规则的扭曲。

三、舆论炒作的“墨滴效应”

新媒体环境不同于传统媒体环境，由于“把关人”一定程度上的缺失，网络成为意见的集散地，不仅有官方媒体的新闻报道，还有个人或组织的意见和言论，各种信息相互碰撞，负面影响迅速渗透，就像一滴“黑墨水”滴入了“清水”中，迅速扩散并污染清水，这就是“墨滴效应”。

在传统的媒体环境中，舆论的形成机制和作用机理体现了典型的线性特征。客观事件发生后，个体的意见并不是舆论形成的起点，它们的存在只有通过“把关人”（传统媒体）的筛选，呈现于媒体上之后，才有成为舆论的可能。而同样的，受众对于媒体报道的意见，虽然能通过人际传播进行交流，然而，如果这种意见不反馈并呈现在媒体上，那么其影响力和作用范围往往并不大。但在网络时代，各类媒体和网民个人均可自由形成意见，并作用于其他媒体和网民。

“墨滴效应”给危机公关部门的媒体应对带来了一定的挑战，在处置和公关时，可依据具体情况，在动态的环境中“借力用力”，采取三种方法进行应对。

1.注入大量“清水”

当“清水”被滴入“墨滴”时，政府、企业或明星等可通过注入大量“清水”将“墨滴”冲淡，即经常性地进行正面宣传和报道，淡化负面信息对群众的影响。当“清水”多到一定程度时，一滴“墨滴”的影响就变弱了。

2.利用舆论“黑洞”

“墨滴”的影响力远不如“黑洞”。当某主体负面新闻出现时，如果发生了其他重大事故或其他具有强大社会影响力的事件，媒体和公众对事件的关注度极高，以至于将绝大部分甚至全部注意力转移，形成舆论“黑洞”，该主体的媒体危机就得到了缓解。

3.自主形成“漩涡”

“舆论黑洞”是客观条件，政府、企业或明星个人要消除负面影响，化解媒体危机，需要主观努力，持续不断地做好事，并善于横向聚焦，主动设定宣传基调和角度，自主形成舆论的“漩涡”，用大量的正面信息卷走负面信息。

实例：“7·23”动车事故缓解“郭美美”事件媒体危机

开“玛莎拉蒂”轿车的20岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，由此而引发部分网友对中国红十字会的非议。博主“郭美美Baby”年仅20岁，新浪微博的认证名为“中国红十字会商业总经理”，在微博上多次发布其豪宅、名车、名包等照片，2011年6月20日被网友发现，被指炫富。“红十字会”的“总经理”身家居然如此富有，不由得让众多网友起了猜疑：“我们捐给红十字会的钱到哪儿去了？”

2011年6月22日中国红十字会总会表示，没有“红十字商会”的机构，也没有“郭美美”其人。新浪微博承认，认证审核有误并致歉。

与此相左：2010年12月8日，中国商业系统红十字会举行成立十周年庆祝活动。张志刚、郭长江、何济海等出席。网友表示，前排正中黑裙女子正是郭美美。这些迹象说明郭长江与郭美美彼此认识，而并不是在接受记者采访时，郭长江表示的那样，自己压根就没有女儿，红十字会也没有所谓的“商业总经理”这种职位。不过，中国红十字会内部工作人员透露，该会并无该女子，也并无“商业总经理”这样的职位。随后，“郭美美Baby”在微博称，自己并非红十字会的工作人员，而是就职于与前者合作的另一个名称相近的公司。各网站一方面大力删帖，一方面又在呼吁网民不要关注，值得深思。

郭美美在微博中致歉：“本人杜撰这个身份是完全没有恶意的，请各位网友原谅！但本人万万没有想到这个愚昧行为会导致网友对中国红十字会产生误解，本人在此向中国红十字会鞠躬道歉，并向关心此事的网友深深致歉！数日来，本人已经受到家人和朋友的严厉教育和谴责！这几天我一直在反省这个给大家造成了伤害和烦恼的愚昧无知行为，希望各位网友不要再炒作，我决定用更多的时间来自我反省和自我教育！”

中国红十字会总会秘书长王汝鹏就“郭美美事件”答博友问。

王汝鹏：“‘郭美美事件’对我们来说，是坏事，也是好事。坏事是由于她的炫富、她虚构红十字会不存在的机构名称和职务，引发了公众对中国红十字会的误解和不满，严重损害了红十字会的形象和声誉；好事是使我们通过这次事件，看到了行业红十字会乃至整个红十字会系统在组织建设、业务开展、资金募集、项目运作等方面存在的问题和挑战，需要我们引起高度重视并切实进行研究和整改，以改革创新的精神推进中国红十字事业的健康发展。”

2011年7月1日，中国红十字会总会就公众关注的中国商业系统红十字会运作方式问题发表声明：邀请审计机构对中国商业系统红十字会成立以来的财务收支进行审计，并商请中国商业联合会成立调查组，调查媒体所反映的中国商业系统红十字会运作方式问题，并将及时向社会公布审计和调查结果。在此之前，暂停中国商业系统红十字会的一切活动。2011年7月，由监察部、中国社会科学院社会学所、北京刘安元律师事务所、中国商业联合会和中国红十字会总会相关人员组成的联合调查组，对郭美美与中国商业系统红十字会的关系、其治理结构和内部管理进行了认真调查。
【4】

正在红十字会备受社会关注，面临严重的信任危机时，“7·23”温州动车事故发生，并吸引了绝大多数媒体和公众的注意力，每天有海量的关于动车事故的信息不断滚动，形成了一个“舆论黑洞”，卷走了红十字会的相关信息，一定程度上缓解了危机。

注释：

【1】
见http://baike.baidu.com/view/3480.htm，2009-05-04。

【2】
参见《福州马尾法院通报严晓玲案审判依据》，见http://news.hx355.com/show/2010/04/21/ODA3MTN3d3cuaHgzNT-UuY29tbmV3cw.html，2010-04-21。

【3】
参见《“网络水军”收费发帖炒作多为大学生白领兼职》，见http://news.xinhuanet.com/newmedia/201008/19/c_12462587_2.htm，2010-08-19。

【4】
根据资料整理，主要来源于凤凰网，郭美美专题，见http://news.ifeng.com/society/special/guomeimei/，2012-03-23。

第二节 舆论机理

一、舆论的元素

舆论的元素主要包括四个方面，即“谁在说”、“说什么”、“怎么说”、“谁在听”。

1.“谁在说”

“谁在说”是指舆论的主体。

舆论主体的性质、地位、影响力等都会对舆论的发展态势产生作用。从性质而言，传统的官方媒体与新媒体截然不同；从地位而言，不同级别的媒体对舆论的引导作用存在差异；从影响力而言，网民普遍关注和使用的媒体与针对特殊人群的媒体和平台的舆论效果是不同的。

因此，把握舆论的总体情况和趋势，首先要明确“谁在说”。

2.“说什么”

“说什么”是指舆论的客体，即对象和内容。

一般而言，舆论客体在一定程度上是客观的，主体在“说”这一对象的时候，信息的全面程度、精确程度、真实程度等，都会对舆论产生影响。

3.“怎么说”

“怎么说”是指舆论的方式和手段。

立场、角度的差异会形成不同的结论，导致责任归因的不同；舆论的方式不同，对群众和媒体的影响力也不同，如文字、图片、视频的可信度是不同的，群众更容易相信“眼见为实”的形式。

4.“谁在听”

“谁在听”是指舆论的受众。

受众的差异会对舆论形成不同的反应，利益相关者和围观群众的态度和结论必然不同，文化素质、年龄、地域等差异也会影响舆论的态势。

二、“碎片化”显著

静态方面，新型的传播方式和群众的信息习惯导致了信息传播的“碎片化”。民间媒体在一定程度上助长了“碎片化”，而官方媒体在整合“碎片化”的过程中易陷入被动与尴尬境地。

1.“碎片化”

（1）新型的传播方式。

新媒体导致信息“碎片化”传播。

2009年全世界互联网人数超过17亿，中国网民接近4亿。2010年互联网上可访问的信息数量接近100万亿，消费者每个月的搜索请求超过100亿次，平均每天有超过10亿条短信传送。互联网成为一个非常重要的全面化媒体平台，它有综合门户、垂直网站、网络游戏平台、聊天工具、博客空间以及购物网站等内容和形式，新媒体对于消费者已经成为新的生活空间和社会空间。新媒体与作为传统媒体的电视结合成为网络视频或者IPTV，与手机结合就产生了移动互联网，比如WAP上网，这很快改变了媒体的生态环境。

传播途径和方式的多样化使得信息传播越来越便利，信息来源越来越广泛和分散，信息量越来越多，从而导致了信息传播的“碎片化”。

（2）群众的信息习惯。

“自主媒体”导致传播的自我选择偏好浓重。

近年来，国内外媒体开始通过互联网，让原本是舆论“受众”的网民把资讯照片甚至即时报道传给媒体，这成为传统媒体的一个重要信息来源。即使受众不能自己“出版”，很多媒体也开始为受众的“参与”提供平台。网上“虚拟第二类生活”持续扩大，宽带、富媒体及视频广告的兴盛繁荣，网络游戏的迅速发展都成为网络媒体针对传统媒体的杀手锏。于是，群众的信息习惯也开始对舆论产生了重大的影响。

2.官方媒体与民间媒体的差异

“碎片化”导致的市场多元化，是便于民间媒体市场运营的机遇。民间媒体普遍缺乏整合“碎片化”的内在动力，在一定程度上是乐于，甚至鼓励“碎片化”。

官方媒体是整合“碎片化”的主体和主力，其权威和信息渠道的优势在整合“碎片”方面能够发挥特定的作用，能在短时间内实现大范围的信息传播或管制。但政府部门之间的联动不佳、民间媒体的配合不力等问题，往往导致“碎片化”整合的削弱，甚至失误。

因此，“碎片化”所导致的综合问题，不仅易导致官方媒体在应对舆论时的被动和尴尬，也可能导致整个社会信息空间的异化。

三、“无序”的常态格局

动态方面，群众的“个性化”、信息的“碎片化”都在加速着“无序”的格局。

1.“无序”是常态格局

网络传播的不确定性，必然导致“无序”效果的生成，当不确定性中出现了非理性个体，就会生成负面效应。网络媒介，一定程度上默许和鼓励着这种非理性个体的存在。

2.“有序”需多元互动

舆论环境的“有序”需要靠多方合作、多元互动才能得以实现。

一方面，政府等权威机构要对媒体，尤其是网络媒体进行有意识的监管，要形成常态的管理制度和舆情监测，及时预警，并对舆论趋势进行预测，有效化解舆情危机。

另一方面，群众要加强自身的公民意识，在“虚拟空间”中弱化“匿名效应”的作用效果，文明、有序地分享、发布信息。

四、“去社会化”倾向

立体方面，无制度的网络遵循丛林法则，是从超我、自我倒退到本我的“去社会化”，而让舆情纯净的治本之道则是要回归社会。

1.政府监管缺位，“匿名效应”导致“网络暴民”

前文提到危机的特征包括“匿名效应”和“网络暴民”，二者在虚拟空间中同样存在，并且更为明显。

网络监管不力，使得网民存在侥幸心理，分享和发布虚假信息、谣言等，给社会带来较大的负面影响。“匿名效应”下，网民的不理性在一定范围内集聚，会出现“网络暴民”，进一步导致舆论环境的“无序”。

2.社会监督无规则，“扒粪”演变为“泼粪”

网民在“匿名效应”的影响下，会出现“无序”的现象，而部分网民“看热闹”、“挑毛病”的心理会产生某些不当行为，从“扒粪”演变为“泼粪”。因此，社会监督的无规则与网民的思维定势常常给谣言制造者可趁之机。

3.“回归社会”需要系统建设

舆情工作实质上是社会管理，其难度在于需要社会的系统建设：舆情的监管、舆情的引导和有效服务。

首先，要对媒体、网络舆情进行适当的监管，纠正偏差行为和不当言论，如造谣、诋毁，保证舆论环境的健康、有序。

其次，要做好正面舆情和主流价值观的引导工作，发挥官方媒体、舆论领袖的积极作用。

最后，利用媒体和网络为公众提供有效服务，如政务信息公开、网上办理相关事务等，加强网络利用的实效性。

实例：山西问题疫苗事件中的舆论乱象

自从2010年3月17日《中国经济时报》用9个整版的篇幅发表该报首席记者王克勤
【1】

的长篇报道《山西疫苗乱象调查》之后，山西问题疫苗事件愈演愈烈。数名来自山西各地的家长来到山西省卫生厅门口，希望卫生厅能为他们孩子死亡或病残的原因给出解释。结果等了一个半小时也没等到传说中的领导出现，还有家长因为想进入卫生厅大院，当场被卫生厅的工作人员推倒在地。数名家长向法院起诉山西省疾病预防控制中心（简称山西省疾控中心）和北京华卫时代医药生物技术有限公司（简称北京华卫公司），均未能立案。

整个山西问题疫苗事件，简而言之，就是王克勤在山西历时半年调查发现，近百名儿童疑因注射了问题疫苗而致死、致残或引发各种后遗症。王克勤获得了这些死亡儿童的病历，并访问了其中的36户家庭，取得了第一手的证据。本来是预防乙型脑炎的疫苗，儿童注射后却感染了脑炎，发生脑萎缩，甚至死亡。很多人把山西问题疫苗事件和三鹿毒奶粉事件相提并论，其实这是看轻了问题。因为，家长对于奶粉是有选择权的，对国产奶粉不放心，可以选择进口奶粉，或者干脆母乳喂养，而对于疫苗，是没有任何自由选择权的。

本来，严格按照卫生部颁布的标准生产、储存、注射的疫苗，理论上几乎不可能发生不良反应，即使发生，也在可控范围内。而现在如此大面积发生不良反应，而且多达数百人，关键原因，就在于这些疫苗全部遭到“高温暴露”。

“高温暴露”是个医学术语，并不是说这些疫苗被放到开水里去煮了，而是疫苗作为一种蛋白质，需要在低温下储存，而这些疫苗曾经长时间暴露在常温下，贴上“山西疾控专用”的标签。没有贴标签的疫苗，不准使用。山西省疾控中心物业科副科长卫军利证实：他曾亲眼看到成箱的疫苗从冷库搬到还没投入使用的疾控大楼一楼，让人在疫苗盒子上贴“山西疾控专用”的标签。

为什么非得冒着这样的风险贴这个标签呢？原因很简单，从2005年底开始，山西省疾控中心确定“卫生部部属企业”北京华卫公司负责疫苗的供应、配送和管理。说得通俗点，就是整个山西省的疫苗都被这个公司垄断了。王克勤的调查发现，这个号称“卫生部部属企业”的北京华卫公司，竟然是个私营企业，还是个空壳公司，注册资金只有50万元，但从2006年开始垄断山西全省的疫苗后，以每年“承包费用”380万元的成本，获利已经超过1亿元。这些行为，完全违反相关法规，应该追究刑事责任。山西省卫生厅副厅长李书凯曾公开声称，北京华卫公司是“卫生部的大公司”，但事实上，这家公司根本就没有疫苗经营资格。

从2007年开始，山西省疾控中心原信息科科长陈涛安就不断向太原市检察院、山西省纪委、山西省检察院实名举报问题疫苗，总共举报了30余次。但结果是，2007年由省卫生厅组织的调查组调查认为，“与接种疫苗无因果关系”，“检测结果全部合格，表明疫苗是安全的”。疾控中心本来就是卫生厅的下属单位，如果举报的情况属实，卫生厅厅长都得下台，所以自己人来查自己人，当然是没有问题的。

陈涛安因为不断举报，先是被调到疾控中心的后勤物业管理科工作，用陈自己的话说，就是“专业清扫垃圾”，然后长期“被休假”，领导让他不用来上班了。陈涛安发现通过这样的途径不能解决问题，这才把资料交给了《中国经济时报》首席记者王克勤。

可能预感到要出事，将二类疫苗的经营权承包给北京华卫公司的山西省疾控中心主任栗文元，53岁未到退休年龄，就于2009年12月提前退休，随后，栗文元前往澳大利亚旅游，至今未归。据记者从山西省疾控中心了解到，栗文元确已赴澳大利亚旅游，而且是一家三口共同前往。也就是说，一家人全跑了。众所周知，澳大利亚是国内贪官最喜欢逃亡的国家之一。
【2】

在此事件的处理过程中，曾出现过这样的报道：《山西紧急进行全面检查，没有发现“高温暴露”疫苗致残者》
【3】

，值得人们做深刻反思。现将其主要内容摘录如下，以期引起相关方的高度警惕。

“3月17日有媒体报道称山西近百名儿童注射疫苗后致死致残，引起高度关注。记者走访山西省卫生、疾控部门及儿童家长，了解到了事情的最新进展。”

“山西省卫生厅厅长高国顺说，报道发出后，本着对人民负责的态度，17日山西省紧急行动，对报道提及的15名儿童（多为化名）情况进行调查核实。卫生厅召开紧急会议，要求对疫苗流通和使用进行全面检查，加强监管，对全省免疫疫苗接种儿童进行全面检查，以保障人民群众生命财产安全。”

“据了解，报道提及的15名儿童中，除5人按照报道所说地址和疫苗登记记录未找到外，在所能找到的10人中，只有1人被鉴定为疫苗接种异常反应，但接种的是国家免费供应的一类疫苗，不属于报道所说的‘高温暴露’期间提供的自费自愿接种的二类疫苗。”

注释：

【1】
王克勤，1964年11月生，甘肃省永登县人。前《中国经济时报》首席记者，现任《经济观察报》总编助理。王克勤是中国当代著名揭黑记者，被业界称为“中国的林肯·斯蒂芬斯”（美国著名揭黑记者）、“中国揭黑记者第一人”。曾被评为2004年度中国十佳曝光勇士、2003年度中国记者八大风云人物、2003年度《南风窗》“为了公共利益”年度人物、2003年度中国十大维权人物、2002年度中国传媒杰出人物，并任香港大学访问学者。王克勤近年来先后推出震惊海内外的《北京出租车业垄断黑幕》、《兰州证券黑市狂洗“股民”》、《公选“劣迹人”引曝黑幕》、《甘肃回收市场黑幕》、《山西疫苗乱象调查》等一系列揭黑性深度调查。仅2001年在他的笔下被送进监狱的黑恶分子就达160多人。当年有黑社会组织曾扬言出价500万元买他的人头，因此他被传媒界誉为当代中国“身价”最高的记者。警方曾派4名刑警荷枪实弹进驻他家保卫他的安全（见http://baike.baidu.com/view/109578.htm）。

【2】
参见《山西疫苗事件幕后黑手曝光，曾操纵新华社控制舆论》，见http://news.cqnews.net/gn/gndt/201003/t20100325_4223501.htm，2010-03-26。

【3】
见http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/18/content_13198308.htm，2010-03-18。

第三节 舆论战的实质是社会心态博弈

社会心态具有多样性，公共部门、企业、公众人物等在参与舆论战时，要综合考虑对象及其心态的多元化。打赢舆论战，实际上就是引领主流的社会心态。

一、舆论战的评判规则是社会心态

社会心态在很大程度上影响着舆论战的评判标准。以政府为例，政府不同的形象对应了不同的“民意”，这些民意的集合便形成了社会心态。在实际工作中，政府的安全形象对应了危机民意，管理形象对应了非管理者民意，服务形象对应了维权民意，改革形象对应了非精英民意，媒体形象对应了看客民意，网络形象对应了非主流民意，国际形象对应了涉外民意。

在面对社会心态时，事实优势、信息量和眼球效应是在舆论战中获胜的三大关键因素。

（一）事实优势

事实优势是指舆论战中的一方在客观事实上占据有理、有利的位置，这对舆论战的获胜至关重要。

实例：唐骏“造假门”之争
【1】

唐骏为中国职业经理人，曾留学日本和美国，有“打工皇帝”之称。2004年唐骏以“微软中国终身荣誉总裁”身份从微软退休，并以260多万股股票期权出任盛大集团总裁。2008年唐骏以身价10亿元跳槽至新华都集团。2010年科普专家方舟子爆料唐骏学历造假，2011年4月初，媒体爆料唐骏的博士学位花费了 3000 美元。4月末又爆出南京大学某女生要求唐骏在其西太平洋大学（“西大”）毕业证书上签字，质疑其获得的绿卡。2011年9月30日，唐骏从联游网络董事会辞职，并抛空所持有的联游网络股票。关于唐骏“造假门”之争的进度见表7—3。

表7—3 唐骏“造假门”之争

资料来源：根据网易专题报道整理，见http://news.163.com/special/00014ITD/tangjun-jinzhan.html，2012-04-11。

7月1日，国内知名“学术打假人”方舟子在微博上称“打工皇帝”、新华都集团总裁兼CEO唐骏“造假”。方舟子举多方证据，称唐骏在自传《我的成功可以复制》一书中提到的博士学位和获得的专利以及部分职业经历有假。自此，唐骏“造假门”之争正式拉开帷幕，双方展开口水大战。

方舟子在其新浪微博上回复一名叫做“萨根”的网友提问时指出“唐骏的‘加州理工学院博士学位’是假的”，并连续举证质疑唐骏在其书《我的成功可以复制》中所说的论文、学历乃至一些专利发明都涉嫌造假。不过，方舟子承认，他并没有读过唐骏的书，只是因为“有人举报，我做了查证而已”。

方舟子首先质疑的是唐骏在美国加州理工学院取得的计算机科学博士学位，声称他查过不仅“加州理工学院计算机系校友名单中没有此人”，而且“美国大学博士论文数据库中也找不到此人的论文”，接着他还举证称：“在2001年之前，加州理工学院就没有华人得过计算机科学博士学位，到现在也没有姓唐的得过。”

在近一周的沉默之后，唐骏于7月6日接受“中国之声”专访正式回应方舟子等人的质疑。唐骏表示：“我无论在任何时候、任何场合，包括我的书中，从来没有说过自己是在加州理工大学拿的博士学位，但我在加州理工大学曾经有过一段研究经历；此外我确实是拿到了博士学位，但不是加州理工大学的。”“我的整体的经历是，我在日本攻读了五年的博士，最后一刻我在日本放弃了博士论文答辩去了美国，到了美国以后我也试图在各个学校寻找一些继续通过论文转成博士的形式，最后我在美国的叫Pacific Western的私立大学接受了他们的辅导做了一些研究，最后拿到了Pacific Western大学的博士学位，这些都有证书在。”

同日，唐骏向《21世纪经济报道》发去其博士学位证书。证书上专业显示是电气工程（electrical engineering），而非计算机科学（computer science）。而在美国纳斯达克网站上的盛大招股书中，高管的简历一节中，介绍了唐骏拥有多家大学的学位，其中包括日本名古屋大学的博士学位。2010年才修正为毕业于西太平洋大学，而否定了之前毕业于加州理工学院的说法。

2010年7月13日,在接受《名汇》杂志的采访时，唐骏吐露了目前的心境。他表示，正在“超越”以前的心态。他指出，在成功的因素当中，当然更看重能力而不是学历。最引人注目的是他对“真诚”的描述：“你不真诚就很难成功。有的人说我们这个世界上很多人靠花言巧语。你可以蒙一个人，如果把全世界都蒙了，就是你的真诚蒙倒了别人。你欺骗一个人没问题，如果所有人都被你欺骗了，就是一种能力，就是成功的标志。”唐骏强调自己是个“真诚”的人。

尽管态度强硬，但唐骏还是委婉承认，在“学历门”事件中自己也有责任，责任在于对学历采取了含糊、不透明的方式，让大家产生了误解。他表示：“但是你说我造假，我是坚决不同意的，我的错仅在于刚才说的那种含糊、不透明，是虚荣心造成的。所以我把它当成一个娱乐，这样会放松一点，而且是十几年前的一件事情，大家娱乐一下，我从来没有说通过我的学历获取我的利益、获取资本、获取大家的信任。这个事件我有没有责任？有责任，我是当事人，我要负主要责任。我应该在所有的场合都说我毕业于美国西太平洋大学就可以了，就不会有这样的事，起源就是我没有透明起来，含糊了，这是我的错，很严重的错。”

（二）信息量

在网络媒体的作用下，信息量的多少对舆论战的获胜有着重要影响。由于信息扩散范围广、更新速度快，因此，更新量较少的信息会被其他信息所冲淡或湮没，只有不断更新，不断注入新内容，才能确保信息能进入公众视野。

（三）眼球效应

眼球效应是打好舆论战的重要方式。近年来，舆论战中的博弈方式推陈出新，“博出位”的手段不断升级和创新（见图7—1）。这些手段引发了若干风波，其中一些典型事例见表7—4。

图7—1 舆论战“博出位”手段的升级

表7—4 舆论战“博出位”新型手段的典型案例

注：1.见http://sports.sohu.com/20120410/n340213323.shtml，2012-04-10。

2.见http://www.soufun.com/news/2011-09-29/6003082.htm，2011-09-29。

3.见http://news.cnwest.com/content/2012-03/21/content_6203566.htm，2012-03-21。

4.见http://news.9ask.cn/Article/news/201203/1641714.shtml，2012-03-28。

5.见http://fujian.people.com.cn/GB//n/2012/0414/c234787-16940763.html，2012-04-14。

实例：深圳现行为艺术抗议归真堂活熊取胆

归真堂药业股份有限公司成立于2000年，是以稀有名贵中药研发、生产、销售为一体的中药制药企业，主营黑熊养殖，熊胆系列产品的研发、生产和销售。新年伊始，中国证监会公布了一批IPO申报企业基本信息表，福建归真堂药业股份有限公司排在第28位。

这家以熊胆为原料的药业公司去年曾遭动物保护组织强烈抨击而暂缓上市，此次卷土重来欲冲击创业板，却遇到了更为猛烈的民间反对潮。

众多知名人士呼吁抵制上市

证监会的公开信息显示，归真堂此次上市募资将用于年产4000公斤熊胆粉、年存栏黑熊1200头等项目。

“如果活熊取胆汁的归真堂上了市，受它折磨的熊会从400只上升到1200只。归真堂说，它采用的无管引流法对熊没有痛苦。天啊，天天关在狭小空间里不痛苦啊？身上永远有个不愈合的口子，不痛苦啊？何况，熊胆的有效成分早就可以人工合成，也可以用其他如大黄等草药代替，为什么要伤害那些熊呢？”得知归真堂的上市消息后，中央电视台著名主持人张泉灵第一时间发布了这条微博，短短几天就引来了上万次的转发，众多网友呼吁抵制归真堂上市。

2月14日，由著名主持人崔永元、赵忠祥、李静等发起成立的北京爱它动物保护公益基金会联合众多知名人士联名签署了《致中国证券监督管理委员会的吁请函》，恳求证监会不要批准归真堂上市。

开放熊场回应质疑

归真堂在舆论危机引爆后，曾谢绝了多家媒体的采访。但2月18日晚间，归真堂在其官网突然发出邀请函，宣布开放养熊基地。2月22日、24日两天为开放日，其中，22日面向媒体记者；24日面向人大代表、政协委员、意见领袖、专家学者及动物保护组织。
【2】

2012年2月26日下午，多名年轻的深圳市民以及来自深圳猫网站的网友和大学生在笋岗归真堂店前向群众宣传“拒买熊胆制品，推动科学中药健康发展”，他们一同喊出“我们爱中医，不爱熊胆，科学中药不要残酷熊胆”的口号。一位网友穿着特别制作的熊服装，在现场用行为艺术的方式表现熊被取胆的痛苦和残酷。
【3】

合法与伦理之辩

尽管归真堂网站上坚持宣传技术是“无管无痛引流”，但反对声和质疑声并没有减弱。一直致力于救助月熊和废除熊养殖场的亚洲动物基金更是极力抨击归真堂利用残忍手段牟利，坚决反对其上市。

“归真堂上市，形式上并不违法。”有学者认为，活熊取胆业钻的就是我国动物保护法律体系的空子。当下，刑法中与动物直接相关的条文仅有“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物”一个罪名；野生动物保护法、动物检疫法、森林法、渔业法、海洋环境保护法等法律中也没有相关规定。

因此，在反对归真堂上市这件事上，亚洲动物基金外事部总监张小海等人多少觉得有些底气不足。他坦承，从法律上来看，归真堂活熊取胆的方法目前并未违法，但“并非所有合法之事都应该做”。

“我们并不是针对归真堂，而是希望逐步取缔活熊取胆产业。”张小海说。

二、舆论战的关键变量

社会心态在深层次上影响着舆论战的关键变量：权威、信任、利益。

（一）权威

权威是舆论战获胜的首要关键要素，根据权威所依据的不同基础，可将权威分为三种类型：权力权威、专业权威和舆论权威。

在一定程度上，权威被认为是一种正当的权力，权威就是对权力的一种自愿的服从和支持。公众对权力安排的服从可能存在被迫的成分，但是对权威的安排的服从则是基于认同和信服，基于权力的权威属于权力权威。权力权威是来自公民赋予的权力，受传统思维方式影响。

在某一特定专业领域当中，资历最老、专业水平最高的人所具有的权威并不同于权力权威，专业权威所依据的是专业技术、能力等，这种权威来自社会各界对专业水平的认可和信任。

随着媒体的不断发展，信息时代推动了舆论权威的产生和发展。例如舆论领袖，能够非正式地通过网络、媒体发表言论，影响他人的态度，甚至在一定程度上改变他人行为，这种权威是基于社会影响力，让他人产生信服感。

在舆论战当中，权威因素与获胜的三大关键因素是密不可分的。首先，权威媒体、权威人士所发布的信息，绝大多数是基于客观事实，让人信服；其次，权威媒体、权威人士所发布的信息或发表的言论，一般情况下，普通媒体和网民会大量进行转载，实现一定的信息量；再次，权威的信息一般备受关注，结合图片、视频等多种方式，具有一定的眼球效应。

（二）信任

信任对于在舆论战中胜出至关重要，唯有在信任的基础上，公众才会予以理解和支持，反之，一旦丧失信任，便丧失了获得舆论战胜利的根基。同样，基于信任来源的不同，可将信任分为天然型信任、吸引型信任和舆论型信任。

天然型信任主要是指公众对于公共部门的信任。受传统思维和权威影响，公共部门具有天然公信力，一般情况下，公众对于公共部门提供的信息都会认为是可靠的、可信的，即便在出现危机时政府公信力会受到影响，但仍然可以通过正确的方式予以修复和提高。

吸引型信任主要是指公众对于企业的信任。公众对企业的信任并非与生俱来，而是需要通过企业在产品、服务、品牌等多方面的努力，依靠实力吸引顾客，让顾客对其进行认可，并在一定程度上形成忠诚，产生信任。吸引型信任易损难建，因此，企业一旦建立了社会信任，就需要不断维护、巩固和优化。

舆论型信任主要是指媒体、公众人物、网络领袖等通过舆论产生的一定社会影响力，受到很大一部分公众的认可和信服，并使公众在心理上产生偏好，由此对其产生信任，进行可靠的假设等。

信任与权威既相互联系又相互区别，但无必然的因果关系。在应对舆论战的过程中，要充分利用好权威因素的优势，也要不断获取和巩固信任，给舆论战的胜出以双重保障。

（三）利益

在舆论战中，利益发挥着重要的作用。信息膨胀的网络中，不乏有人为了利益而造谣、诋毁他人等，无论公众的行为是否会发生改变，都会给相关主体造成负面影响。这就需要监管部门制定相关奖惩政策，让网民通过利益的权衡主动进行行为的取舍，让舆论战双方通过合法、合理的方式获取话语权。

例如，“网络水军”受雇于网络公关公司，为他人发布消息、回复消息制造声势，其运行模式，是由受雇于利益群体和“网络水军”公司的“水军”通过对话题事件制造舆论声势达到模糊真相的目的，以获取非法利益。只有当监管部门出台相关奖惩政策时，“网络水军”由得益变为受损时，他们才会主动放弃造谣行为，从而实现网络谣言的平息。

注释：

【1】
根据网络媒体报道整理，参见百度百科，见http://baike.baidu.com/view/118862.htm，2012-04-20。

【2】
参见《归真堂上市：合法与伦理之辩开放熊场回应质疑》，见http://finance.sina.com.cn/stock/newstock/zxdt/2012-02-23/094811436923.shtml，2012-02-23。

【3】
参见《深圳现行为艺术抗议归真堂活熊取胆》，见http://news.xinhuanet.com/photo/201202/27/c_122760155.htm，2012-02-27。

信任管理篇：新形势下的群众工作，应对信任危机

应急管理与危机公关从根本上讲，是信任危机的应对和管理。信任是政府、企业进行公关的根基，公关要有长期规划和部署，要及时消除伤害信任的因素和隐患，防止“冰山效应”的发生，要将信任危机应对制度化。只有不断预防危机、优化形象，才能真正巩固社会对政府、企业的信任，抵御危机。

公关的底线是信任，政府、企业等在开展公关的活动时，不能损害信任，两败俱伤的公关方式是不科学的，应该在公关活动中提升信任。

政府、企业应对信任危机要注重三个方面，即有理有据、尽责尽义、全心全力。有理有据，是指危机应对要有长效预期，依法行事，形成标准化，同时做到举证倒置，有效应对社会质疑；尽责尽义，是指政府、企业等组织要明确自身的责任定位，承担责任、科学善后，公职人员要以道德要求来自律，必要的时候“以法外开恩”实施必要救济来处理群众关系，以社会公德引导主流价值观；全心全力，指政府、企业等组织要全面应对危机，服务好相关群众，增强群众的信任感。

信任危机管理的长效工作是信任管理的重点，政府、企业等组织对外要做好群众工作，对内要做好顶层设计。风险评估是信任危机管理的长期工作，从根本上而言是信任危机的评估，针对三重危机，设计信任危机评估指标体系，同时要把握双重评委的评估特征；信任危机管理的群众工作要做好纠纷调处，化解矛盾，同时要通过风险沟通化解矛盾纠纷的心理问题；信任危机管理要做好社会维稳，包括认识风险属性和维稳困境、制定社会维稳的管理战略、优化策略和创新机制等（见下图）。

信任管理示意图

第八章 信任危机应对

第一节 信任危机应对的重要前提：有理有据

第二节 信任危机应对的科学模式：尽责尽义

第三节 信任危机应对的科学操作：全心全力

信任危机是指在危机状态下由政府责任导致的，或在纠纷状态下由群众误解导致的信任问题。信任危机应对是指在政府信任危机的风险状态下，应用科学的方式方法，形成以政府为主导的格局，合理应对信任危机。

第一节 信任危机应对的重要前提：有理有据

一、有理：长效预期

（一）合法合规，用法律形成标准化

信任危机应对要依据相关的法律法规来开展，包括法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章等，这些法律法规规范了国家机构、公民个人、各类组织的权利和义务。

在处理由政府责任导致的信任问题的过程中，问责的合法合规备受公众关注。关于问责的法律法规给问责提供了可靠依据和法律保障，我国许多省市和部门都对问责进行了规范，如《北京市行政问责办法》、《公安部机关领导干部问责暂行办法》等。

在处理由群众误解导致的信任问题时，危机主体要处理好矛盾纠纷，做好群众工作。当前，信访是群众的重要救济渠道，群众对政府、企业等主体产生不信任时，容易出现较为极端的行为，在处理过程中，危机主体要依据法律法规开展工作，如《国务院信访条例》、各地方关于群众工作的制度和办法等。

实例：北京市颁布实施《北京市行政问责办法》
【1】

《北京市行政问责办法》2011年10月起正式颁布施行，填补北京市行政问责制度的空白。针对工作实践中常见的应予问责的行政行为，办法规定了26项被行政问责的具体情形。行政人员有这些情形之一，并由此导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，都将被行政问责。具体问责情形与问责方式摘录如下：

第二章行政问责情形

第八条行政人员有下列应当履行而未履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；

(二)未按照规定检查、检验、检测、检疫的；

(三)对发现的违法行为未制止、纠正的；

(四)对依法应当给予行政处罚或者采取行政强制措施的违法行为，未予处理的；

(五)收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，未按照规定调查、处理的；

(六)应当履行保护公民、法人和其他组织人身权和财产权等法定职责，而未履行的；

(七)行政相对人询问有关行政许可、行政给付条件、程序、标准等事项，拒绝答复的；

(八)未履行行政复议职责、行政诉讼应诉职责、行政赔偿或者行政补偿职责，损害政府与行政相对人关系的；

(九)未履行信息公开义务、告知义务或者保密义务的；

(十)国家和本市规定的其他不履行行政职责的情形。

第九条行政人员有下列违法履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)违反议事规则，个人或者少数人对重大事项作出决定，或者改变集体作出的决定的；

(二)无依据实施影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为的；

(三)违反规定的步骤、顺序、方式、形式等规定程序实施行政行为的；

(四)超过法定时限或者合理时限履行职责的；

(五)超越法定权限实施行政行为的；

(六)隐瞒、截留、挪用、私分或者变相私分行政征收征用款物的；

(七)违法查封、扣押、没收、征收、征用财物的；

(八)不具有行政执法资格或者违反规定使用执法证件的；

(九)违反规定乱收费，或者要求行政相对人接受有偿服务、购买指定商品以及承担其他非法定义务的；

(十)违反规定制作法律文书、使用票据的；

(十一)违法委托其他组织或者个人履行职责的；

(十二)实施行政行为无事实根据，或者主要事实不清，主要证据不足的；

(十三)国家和本市规定的其他违法履行行政职责的情形。

第十条行政人员有下列不当履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)工作作风懈怠、工作态度恶劣的；

(二)对于明显相同情况的相对人不同对待，歧视特定相对人，或者为实现行政管理目标采取的行政方法、手段明显失当等滥用自由裁量权履行行政职责的；

(三)国家和本市规定的其他不当履行行政职责的情形。

第三章行政问责方式和适用

第十一条行政问责的方式为：

(一)责令作出书面检查；

(二)责令道歉；

(三)通报批评；

(四)行政告诫；

(五)停职检查；

(六)调离工作岗位；

(七)责令辞去领导职务；

(八)免职。

行政人员有本办法规定的违法违纪情形，按照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定应当给予处分的，不得以前款规定的行政问责方式代替行政处分，也不得以行政处分代替前款规定的行政问责方式。

第十二条对应当问责的行政人员，应当根据其行为性质、危害程度等因素确定情节轻重，分别作出如下处理：

(一)情节较轻的，给予责令作出书面检查、责令道歉、通报批评处理；

(二)情节较重的，给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位处理；

(三)情节严重的，给予责令辞去领导职务、免职处理。

给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职处理的，可以同时适用责令作出书面检查、责令道歉、通报批评。

第十三条有下列情形之一的，应当从重处理：

(一)拒绝改正错误的；

(二)隐瞒事实真相，干扰、阻碍行政问责工作的；

(三)对投诉人、控告人、检举人打击报复的；

(四)一年内被给予行政问责两次以上的；

(五)在两人以上共同违法违纪行为中起主要作用的；

(六)其他按照规定应当从重处理的。

第十四条有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处理：

(一)主动交代违法违纪行为的；

(二)积极配合调查或者有立功表现的；

(三)主动采取措施，有效避免或者挽回损失、消除不良影响的；

(四)其他按照规定可以从轻、减轻处理的。

第十五条 行政人员有本办法规定应当予以行政问责的情形，情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政问责。

行政人员在紧急情况下有本办法规定的应当予以行政问责情形，但尽到合理注意义务的，不予行政问责。

（二）全面应对信任危机，着重三重关系

信任危机的应对，不是传统意义上的单纯的危机公关，而是“三位一体”的长效管理，要处理好三重关系：社会关系、媒体关系和内部关系，全面提高政府公信力和企业社会信任等（见图8—1）。

图8—1 信任危机应对的“三位一体”长效管理示意图

1.内部关系

内部关系处理是指为形成良好公共关系所开展的、内部管理方面的改革创新工作。对外，需要根据公众和社会对自身的评价、根据各形象风险提出的要求，进行公共关系的建设；对内，要完善管理机制，提高政府的综合能力。

内部关系处理最常犯的错误如下：第一，缺乏统一的部门统领公共关系，导致缺乏整体部署，缺乏主动意识，缺乏长效机制。第二，缺乏有效的公共关系制度，致使不能关口前移和规避犯错、上下一致和统一对外。第三，不关心“内部顾客”，导致“内部顾客”和“外部顾客”连带出现问题。

内部关系处理的工作重点为：一是进行符合公关要求的队伍管理，实现队伍标准化管理、责任的无缝链接，定期进行培训与测评。二是进行符合公关要求的项目管理，创新工作管理方式，完善长效机制。三是进行符合公关要求的监督和绩效管理，科学制定考核标准，内部监督与外部监督相结合等。

2.媒体关系

媒体关系处理是指通过宣传的公关媒介，展现良好形象，促进社会各界的认同和赞誉的公关工作。形象是公众的主观产物，是公众的感知，是客观实际在公众意识中的反映。形象一方面受到客观事实的影响，另一方面也受公众主观意识和感知过程的影响，媒体是影响公众感知过程的重要因素。

媒体关系处理最常犯的错误如下：第一，单向的静态传播，无双向沟通。第二，无区别的一揽子宣传，没有对受众的差别进行区分。第三，重行政传播，轻公关传播。任务式的简单宣传，缺乏宣传效果测评和持续改良。

媒体关系处理的工作重点为：一是媒体监测与形象风险评估工作。规避可能出现恶劣社会影响的宣传。二是根据受众进行差别化宣传策略。对宣传对象进行区分，进而区别宣传方式和宣传内容。三是宣传工作的绩效管理策略。以群众为中心，根据宣传目的检验宣传工作，持续动态改进的策略。

3.社会关系

社会关系处理是指针对人民群众的目标，所开展的争取配合、组织动员的公关管理工作。

社会关系处理最常犯的错误如下：第一，被动。被部分媒体和部分群众牵着鼻子走，一味满足所谓的社会需求。缺乏主动的防范和预警，出事后才处置。第二，迟钝。对社会的需求置若罔闻，不能与时俱进。第三，僵化。不明确工作定位，不擅长组织动员群众。

社会关系处理的工作重点为：一是社会心态的把握，即对群众对于社会秩序的需求程度等方面的动态研究。二是社会引导的研究，即研究如何说服、教育、组织人民群众。三是社会动员的方式研究，即研究如何获得人民群众的支持和配合。

（三）构建信任预期

突发事件的发生往往给人员、经济、社会、政府形象等带来损害，一提“应急管理”，往往就是有“坏事”发生，但应急管理正是对“坏事”的应对，包括救援、善后、重建等。应急管理要突出“好”的塑造，积极开展形象建设，构建信任预期，通过正面引导和宣传，开展各项公关活动，塑造、优化形象，提升社会信任。

2007年7月13日，国务院总理温家宝前往安徽王家坝视察当地汛情，并探望了洪水受灾的居民。在视察期间，温家宝总理接受了凤凰卫视的独家专访，他呼吁各级政府要做好防汛工作和妥善处理灾民的生活。温家宝总理表示，从中央到省政府都非常关注灾情的发展，针对性地提出“五个确保”，即确保群众有饭吃、有衣穿、有洁净的水喝、有医疗条件、有住处。
【2】

温总理的“五个确保”，集中反映了“四好”的重要性，而“四好”正是群众对政府的信任预期。

1.处置好

信任管理，要以“处置好”为保障和前提。如公共部门要做好减灾、救灾、赈灾等工作，全面做好应急管理的各项事务。商界“一分钱做事，一毛钱作秀”的思路，不能用于公共部门的信任管理。因为公共部门的危机公关没有退路，只有做好才能有转机。

2.服务好

信任管理，要以“服务好”为基础和条件。如公共部门要全面做好应急管理工作，尤其是安置好受害者及相关群体。公共部门只有做好职责范围内的服务工作，才能减少危机及其连锁反应，才有机会转危为机，重获信任。

3.保障好

信任管理，要以“保障好”为平台和根本。如公共部门要深入做好社会保障工作，突出受害者的保障工作，突出社会弱势群体的保障工作。公共部门危机公关时，尤其要关注受害者中的弱势群体，通过补助、救助等方式方法，给予必要的保障。

（4）管理好。

信任管理，要以“管理好”为辅助和后盾。如公共部门要维护好社会秩序，不能纵容不法分子的无理取闹，不能扩大社会矛盾。公共部门在信任管理过程中，有“管理疲软”和“过度让权”的倾向，这实际上容易导致连锁反应，造成新矛盾新问题，更不利于转危为机。公共部门“管理好”，实际上正是给转危为机创造良好的环境（见图8—2）。

图8—2 信任管理的“四好”示意图

（四）积累信任美誉

公共部门或企业，做好信任管理，须积极引导舆论，巧妙利用媒体扭转、优化形象，通过恰当的方式进行解释，提高群众的接受程度，积累自身的美誉度。

1.“讲”出来

（1）“讲”的核心在于“为难处”。

公共部门、企业等在不违背保密原则的前提下，可以适度地把危机公关的“为难处”向社会通报，让社会各界了解危机公关的应对困难，了解公共部门与企业的不易。

（2）“讲”的关键在于思路。

公共部门、企业更要在允许的条件下，恰当地通报应对危机和调解冲突的思路，让社会各界知晓公共部门、企业的规划和安排。这样更有利于危机沟通和协调。

2.“秀”出来

（1）“秀”的核心在于公众知情。

公共部门、企业等在危机公关时的优势和劣势不妨都“秀”出来。公共部门、企业等可以借助“知名度”的势，扩大知情面，加深知情度。让公众知情，营造良好的危机公关局面。

（2）“秀”的关键在于展现成效。

公共部门、企业等在危机公关时的全面展示，以突出取得的成效和获得社会各界的认可为中心原则。公共部门“秀”好“秀”坏的标准，以社会各界能否认可公共部门取得的成效为把握的尺度。

3.“做”出来

企业危机公关时转危为机可以采取“一分钱做事，一毛钱作秀”的思路开展，因为企业一般是有限责任，可以宣告破产，换名称重来。但是，公共部门一般情况下无法宣告破产，没有退路，是无限责任，因此，公共部门危机公关时的宗旨必然是“说好不如做好”。

（1）“做”的核心在于整改。

公共部门“做”好的核心在于危机公关时的整改。一方面整改危机时暴露出的各项问题；另一方面整改原先导致危机的各项问题。危机公关的整改是转危为机的重要手段。

（2）“做”的关键在于互动。

公共部门“做”得好不能自己说好，而是让公关对象说好。因此，公共部门需要强化互动，让社会各界推动公共部门的“做”好，让社会各界夸公共部门“做”得好。

互动的主要方式方法有“挑错运动”、开放日、志愿者、周年纪念日、宣誓等。

二、有据：举证倒置

（一）“可信证据”才能服人

当前，我国已逐渐从过去政府“一言九鼎”式的传统社会，走向多元语境的民主法治公民社会。随着小部分公民批判意识的觉醒，有一部分公众在模仿西方，对公权力存有天然的不信任感。在思维模式上表现为公众对政府的评价基于“有罪假设”，即在质疑出现时，有些人会首先默认政府和官员是有错和有罪的。

例如，“77元廉租房”事件中，对“廉租房住户是公务员”、“廉租房住户三亚旅游”等谣言，有关部门出面澄清，公众半信半疑，直到查实造谣者身份后风波才逐渐平息。正是由于一部分公众习惯性不信任的心理，政府的举证才难被取信，直接导致了公众不信任僵局的形成。

由于公众的习惯性不信任心理和对政府质疑的固化，即使政府拿出真实有效的证据回应质疑时，少部分公众依然不相信。在一定程度上，“假证据”的出现加剧了公众对公共部门、企业等的不信任，如“悬浮照”等事件存在的疑问，在一定程度上诱发了网民从热情“扒粪”转为积极“泼粪”，在“人肉搜索”和找到假证据的同时，也受到“启发”开始通过媒体传播更多的假照片，对“悬浮照”进行讽刺，造成了公众对政府部门的不信任感。政府、企业等在提供证据时，应提供“可信证据”，即不可造假的证据，如视频资料等。同时，在政府自身无法获取公众信任的时候，引入第三方进行论证，对危机的处置和善后有所帮助。

（二）建立健全的举证责任倒置制度

在公众有罪假设的社会心态影响下，举证责任倒置要求主体面对公众质疑，在法定程序和特定情况下，有自证清白的举证责任，而非由主张质疑的公众举证，公众质疑并不需要证据。

实例：垄断企业承担举证倒置责任

反复修改并多次征求意见后，2012年5月7日上午，最高人民法院出台《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。这是《中华人民共和国反垄断法》自2008年8月1日实施以来，最高人民法院首次出台相关司法解释。

根据该司法解释，自然人、法人或其他组织因垄断行为遭受损失等向法院提起诉讼，法院应该受理；而达成垄断协议的垄断企业，一旦被诉应承担举证倒置责任。一向立案难、胜诉难的反垄断诉讼，微现转机。

2008年出台的《反垄断法》第五十条规定：经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。此次司法解释，便是基于这条明确了反垄断诉讼起诉、案件受理、管辖、举证责任分配、诉讼证据、民事责任及诉讼时效等问题。中国人民大学商法研究所所长、《反垄断法》专家刘俊海告诉《时代周报》记者：“这是《反垄断法》配套的第一部司法解释，它对规范人民法院的裁判行为，鼓励人民法院开门立案，统一裁判尺度，维护《反垄断法》的权威，具有重大意义。”刘俊海称，在我国垄断主要是国企行政垄断的现状下，依靠政府的公权力去反垄断，作用有限，甚至有时存在角色错位，有与虎谋皮之忧。多次作出反垄断诉讼尝试的北京律师董正伟则认为，此次司法解释明确提出自然人、法人和其他组织可提出反垄断诉讼，是有突破意义的。“自然人包括中国公民，甚至在中国的外国人，最高人民法院首次确定了自然人公益诉讼法律地位，这是此次司法解释的最大亮点。”董正伟告诉《时代周报》记者，去年《民事诉讼法》修改草案对公益诉讼的规定是：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机构和社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这实际是排除自然人的公益诉讼法律地位。“普遍意义上，从立法角度来讲，自然人的公益诉讼地位已经确立起来。”不过，刘俊海认为，以《反垄断法》作为上位法依据的司法解释，不会对法条作出突破。“《反垄断法》第五十条规定的‘他人’，就包括了自然人、法人和其他组织，司法解释只是更进一步明确。最高法院只能解释规则，不能创新规则。”中国社会科学院经济法研究室主任王晓晔也告诉《时代周报》记者：“《反垄断法》没明确规定自然人可提起诉讼，但一般认为谁都可以，第五十条的‘他人’主要是指自然人。之前告到法院的反垄断案子，也大多是个人提起的。”

取证难、证明垄断行为难不仅是原告胜诉率低的主因，也已成为反垄断民事司法的一大难题，妨碍了司法职能和作用的有效发挥。无论是否实现理论突破，多数法律界人士认为，司法解释的出台，将有利于破解反垄断诉讼“立案难”的困局。司法解释第一条规定垄断民事纠纷案件的两种基本类型，即因垄断行为受损失而诉讼和因合同内容、行业协会的章程等违反《反垄断法》而诉讼。最高人民法院新闻发言人孙军工介绍，只要符合法律规定的受理条件，人民法院均应当受理。“也就是说，反垄断民事诉讼不需要以行政执法程序前置为条件。”
【3】

注释：

【1】
《北京市行政问责办法》,2011年5月19日北京市人民政府第93次常务会议审议通过，自2011年10月1日起正式颁布施行。

【2】
参见《温总视察安徽灾区接受凤凰独家专访》，见http://news.phoenixtv.com/mainland/200707/0713_17_155577.shtm，2007-07-13。

【3】
参见《不需行政机构认定垄断企业要承担举证倒置责任反垄断诉讼转机微现》，见http://news.hexun.com/20120517/141491429.html，2012-05-17。

第二节 信任危机应对的科学模式：尽责尽义

一、法律层面，尽责任

危机公关应对，首先是依照法律，根据相应的条文，在法律规定和约束的范围内明确责任定性，并且承担起相应的责任，这是危机公关的出发点。危机公关在明确责任的基础上，要避免“拒不承认”和“一闹就软”的误区，形成权变的应对模式。

（一）两个误区

1.“拒不承认”

危机公关时经常出现“拒不承认”的误区，拒绝面对“闹事”事件，否认一切问题。该误区的不良后果表现为：（1）没有及时展示出必要的负责态度；（2）容易激怒“闹事者”，激化矛盾；（3）容易激发新问题；（4）容易陷入僵局，导致事后的被动应战；（5）形成“积累效应”，导致恶性循环等。

2.“一闹就软”

危机公关时，也经常出现“一闹就软”的误区，即一遇到“闹事”就妥协。该误区的不良后果表现为：（1）鼓励闹事，形成闹事的氛围；（2）无立场导致无限度的责任，“闹事者”很可能会无限制地提要求。

（二）责任模式

相对科学的决策模式，是根据主体的责任状态，不同的责任采用不同的模式来应对。同时注意因地制宜，灵活应用。

1.无责任：速战速决模式

如果主体无责任，而是由于公众或社会的失误或误解产生的危机，这就构成了主体无责任的情形。常见的情况多发于媒体误报道、社会谣言等。

主体在无责任的情形下，建议采取速战速决的应对模式。原因之一是在无责任的前提下，社会各界普遍比较理解和支持主体。原因之二是如果无责任，为了防范连锁反应的危机特征，主体必须速战速决，有力“砍断”连锁反应。主要策略为：（1）发现危机问题快；（2）调查危机事件快；（3）深入危机公众快；（4）控制事态发展快；（5）通报情况反映快。

主体此时主要遵循速度原则，快速处置，迅速消除负面影响和扭转不利局面。

2.完全责任：以退为进模式

如果由于主体的失误导致了危机，这就构成了主体完全责任的情形。常见的情况多发于主体违法违规、证据确凿、已被相关部门处理等。

主体在完全责任的情形下，建议采取以退为进的应对模式。主要策略为：（1）通过各种渠道公开检讨组织行为；（2）依法采取果断措施制止事态蔓延；（3）向公众承诺，表明态度，公布整改方案。

主体此时主要遵循态度原则，展现必要的整改态度，取得社会各界的理解和支持。

3.部分责任：社会协商模式

如果主体只需承担部分责任，包括部分的直接责任和部分的间接责任，或者是责任不明确，这就构成了主体部分责任的情形。常见的情况多发于主体和客体都有责任，多年前的“积案”，性质复杂、涉及因素多等。

主体在部分责任的情形下，建议采取社会协商的应对模式。主要策略为：（1）责任共担方式。避免“企业发财，政府发丧”等责任不对等的误区。（2）风险共担方式。典型的是应用“保险”机制：风险共担，收益均分。（3）社会参与方式。利用社会名流宣传解释；邀请第三方权威论证；选择“意见领袖”参与解决纠纷；采取切实措施改进工作等。

上述危机应对的模式是“理想模式”，实际操作中有时也会发生“混搭”情形。最多的情况是主体在部分责任，甚至无责任的情况下，为了速战速决或迫于压力，采纳全责下的以退为进模式。此做法的优势在于快速，但风险在于易被社会各界误认为真是有责或全责，因此要注意规避风险、灵活应用。

实例：SARS事件与广州管圆线虫病事件

SARS事件与广州管圆线虫病事件，在起因方面具有相似性，都是因为食品问题导致的公共卫生突发事件。在两起事件的前期阶段，公共部门基本上属于无责任的情形，但是公共部门在应对SARS事件与广州管圆线虫病事件过程中所采取的不同模式，却产生了截然不同的效果（见表8—1、表8—2）。

通过这两个事件的比较，我们可以得出结论：公共部门在无责任的情形下，速战速决是首选方案。如果不速战速决，很可能引发一系列的连锁反应，导致公共部门不得不承担部分责任甚至全部责任，采取以退为进模式。

表8—1 公共部门对SARS事件和广州管圆线虫病事件

续前表

表8—2 媒体对SARS事件和广州管圆线虫病事件的报道情况比较

续前表

二、道德层面，尽义务

道德层面上，信任危机管理要从主体、客体、媒介三个角度出发，在法律的基础上，优化信任关系。

（一）公职人员：以道德标准严格自律

公职人员是指依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体以及国有企业的工作人员。

对于公职人员的行为，我国有法律法规、党纪条例等进行规范，应在法律的基础上，以道德标准来严格自律，如《国家公务员职业道德规范》、八荣八耻等。

实例：四川省试行国家公务员职业道德规范
【1】

为加强国家公务员队伍的精神文明建设，提高国家公务员的职业道德水平，根据《国家公务员暂行条例》和有关法律、法规，结合四川省实际，制定了《四川省国家公务员职业道德规范（试行）》。

一、总则

(一)国家公务员职业道德规范，是国家公务员在任职期间应当遵循的职业道德行为准则。

(二)国家公务员的职责是坚持邓小平建设有中国特色的社会主义理论，坚持党的基本路线和基本方针，代表国家依法行政，维护国家和人民的利益。

(三)国家公务员职业道德的核心是全心全意为人民服务，以依法执行公务、服务群众、奉献社会为主要内容，树立良好的公仆形象，做人民满意的公务员。

二、规范标准

(一)忠于祖国，忠于人民。有坚定的信念和理想，有正确的世界观、人生观和价值观，自重、自省、自警、自励，反对拜金主义、享乐主义和个人主义；热爱祖国，维护国家的统一和民族的团结，积极投身于社会主义现代化建设事业；热爱人民，密切联系群众，听取群众呼声，一切从人民利益出发，向人民负责，反对特权思想和官僚主义。

(二)遵纪守法，依法行政。增强法制观念，提高遵纪守法和执行法律、政令的自觉性，严守纪律、严守机密；依法执行公务，不得以言代法、以权代法、徇私枉法。

(三)忠于职守，勤奋工作。有强烈的事业心和责任感，热爱本职工作，忠实履行职责，讲求工作效率和工作质量，按时完成工作任务，不得擅离岗位、玩忽职守和贻误工作。

(四)顾全大局，团结协作。树立全局观念，识大体，顾大局，确保政令畅通，不得各行其是；团结协作，敢于负责，不推诿和扯皮。

(五)清正廉洁，艰苦朴素。主持正义，秉公办事，廉洁自律，克己奉公，自觉抵制歪风邪气，严格要求配偶子女和亲属；严禁以权谋私、损公肥私；厉行节约，勤俭办事。

(六)忠诚老实，实事求是。光明磊落，言行一致，敢讲真话；从实际出发，深入调查研究，注重实效，反对主观主义和形式主义。

(七)刻苦学习，精通业务。加强自身素质修养，不断学习理论知识、法律知识和本职位所需的业务知识，努力掌握现代办公技术，精通本职业务，提高服务本领。

(八)谦虚谨慎，文明礼貌。正确对待成绩和荣誉，不骄傲自满，随时纠正自己的缺点和错误；在执行公务或工作期间，仪表端庄，衣着整洁，言谈举止礼貌、热情、大方、提倡讲普通话。

三、实施与监督

(一)各级政府人事部门负责本级政府各部门国家公务员职业道德规范的组织实施，并纳入各部门的目标管理。

(二)国家公务员职业道德规范，作为国家公务员培训的内容；国家公务员执行职业道德规范的情况，列入国家公务员平时考核和年度考核的内容，并作为确定国家公务员年度考核等次的依据之一。

(三)各部门贯彻实施国家公务员职业道德的情况，接受上级主管部门和本级监察机关的监督检查；国家公务员应自觉接受人民群众和社会舆论的监督。

(四)依照国家公务员制度的有关规章，对模范执行职业道德规范的国家公务员应予以表彰；对违反职业道德规范的国家公务员，情节轻微的应当进行批评教育或限期改正，情节严重并违反纪律规定的可给予行政处分或辞退。

四、附则

(一)本规范适用于我省各级国家行政机关中的国家公务员。

(二)各地、各部门可结合实际制定具体实施办法。

(三)本规范由四川省人事厅负责解释。

(四)本规范从发布之日起执行。

（二）群众关系：法律结合人情，实施必要救济

在社会现实生活中，公共部门的治理要依据法律法规，同时可以通过法律救济、行政救济、社会面救济为群众提供帮助，在必要的时候也可采取灵活措施，为群众提供必要的帮助、保障，优化信任关系。

昆明市承诺“扶老被讹，政府买单”
【2】

据《京华时报》报道，昆明市文明办公开承诺，市民因搀扶摔倒老人被讹，由此产生的费用将由昆明市文明办申请爱心专项基金进行买单。

支持：彰显城市良知体现政府担当

见义勇为是公益行为，它是一个人有正义感、社会责任心的集中体现，是我们应该弘扬的正气。见义勇为者在国家利益、社会公共利益和他人人身财产安全受到危害时的伸手，是对公权力的一种有效而及时的补充。老人摔倒有不可预知性，而公民的扶助，恰好填补了公权力的真空。政府作为社会管理者没有到位，见义勇为者可以说是代行了管理的责任。见义勇为者在救人时，有时会面临被讹诈、被伤害，这岂是一个个体所能承受得起的？因此，政府对于见义勇为者进行及时有效的援助，理所应当，也是政府“以人为本”执政理念的体现。

也许有人要说，如果见义勇为者是肇事者怎么办？难道我们能够让那些妄图混淆社会视听的人逍遥法外吗？这次昆明市的政策可以说设计得科学而且合理的。在见义勇为是非莫辩的情况下，昆明市采取的是模糊处理，即不管你是不是见义勇为都采取和见义勇为一样的处理办法。这样，就为见义勇为者消除了后顾之忧，可以说杜绝了见义勇为者流血又流泪的悲怆事件出现。如果是有人打着见义勇为的幌子来逃避责任，我们也可以事后通过多种途径来核实事件的真相，再来追责。或许万一有事情调查不清，这是政府的责任，政府不也应该为此买单吗？而且这样做还有一个最为根本的作用，那就是能够最大限度地保护见义勇为者——这就叫做“宁可错一个，不可漏一人”。如此，只要有社会良知的人都愿意、都敢于在是非面前出手，还担心什么良好的社会风气不能形成呢？和政府的微不足道的额外付出相比，这不显得更重要吗？

现在的社会已经进入“陌生人社会”，如果没有完善的制度和激励措施的保障和支持，恐怕在是非面前，许多人都会选择做一个“看客”。见义勇为者为社会挺身而出，我们就该对见义勇为者“有所为”。

建议：为被讹者买单不该是最后一站

在2012年1月1日《云南省奖励和保护见义勇为人员条例》实施后，如今昆明市文明办又公开做出此承诺，这实在是好事连连，相信只会把《云南省奖励和保护见义勇为人员条例》推向深入。

从见义勇为者角度说，好心做善事被讹诈，不仅意味着经济上的损失，还因此心生怨气，甚至有的人会因此戴上有色眼镜看周围的每一个人。进一步说，只是从经济上为被讹诈者买单，即使很实在地帮助那些被讹诈者解决了后顾之忧，但并没从根本上改变他们对周围人事的看法，最终还是再难主动地去关爱、帮助别人。

再从社会或者法律的角度说，讹诈行为，本身是社会和法律都不能容忍的，更应该受到法律的追究。如果说，只是为了帮助被讹诈者解决后顾之忧，在见义勇为者被讹诈后文明办买了单，且不说这样拿纳税人的钱去“借花献佛”有点不厚道，也不能遏止那些素质低下、厚颜无耻人的讹诈行为，更不是心怀正义的见义勇为之士所愿意看到的。

如是观之，昆明市文明办的做法虽然有可取之处，但不该成为最后一站，还希望更多部门站出来主动接力。特别是公安部门，要主动介入被讹诈事件，最大化还原事实真相，追究当事人法律责任。只有这样，才能减少被讹诈的尴尬，使人们搀扶摔倒老人时不是顾虑重重，而是怀着关怀的心情去做好事，最终实现社会文明与和谐。

思考：虽尚有瑕疵但值得大声喝彩

不知从什么时候开始，倒地的老人成了一道尴尬的难题——扶还是不扶？或许在“笔试”中我们很容易给出正确的答案，但在“面试”中，当我们真的要作为当局者面对倒地的老人时，很多人因为害怕被讹诈等后顾之忧，人性会纠结，道德会纠结，在犹豫彷徨中很可能会给出错解。为了打破这种道德纠结，社会在不断反思，各种力量在积极行动，比如，广东深圳市拟出台地方法规对诬陷救助人行为予以惩罚，北大校长要为搀扶倒地老人被讹的学生“撑腰”，一些地方政府、企业乃至个人设立了“助人为善”基金，旨在帮助因见义勇为或助人为乐反被误解、被诬陷的好心人……现在，昆明市又释放了要为搀扶倒地老人被讹的市民“买单”的明确信号，着实让人欣慰。

诚然，昆明市这股为道德撑腰的力量还只是停留在部门承诺和领导表态的层面，缺乏足够的制度支撑和法律支撑，或许，这股力量还不太科学严谨，在实践过程中会出现这样或那样的漏洞。比如，对“因搀扶摔倒老人被讹”没有规定具体的情形，没有规定判别的标准、依据和方法，没有规定与司法实践衔接的方式，在操作中容易陷入困境。有网友担心，真正的撞人者可能会扮演搀扶倒地老人被讹的把戏来骗取帮助，这些担心并不多余，另外，昆明市的助善计划对涉嫌讹诈者宽容太甚，震慑不足。这些瑕疵的确存在，不该被回避，但更应该看到昆明市助善计划的积极作用。昆明市为搀扶倒地老人被讹的市民“买单”，是一种正确的舆论导向和道德导向，是一个积极的信号，即便可能会对一些人“误帮助”，也只是偶然现象，只是小概率现象。不管是否存在“误帮助”，只要能够对被冤枉、被讹诈的好心人提供全面必要的“正帮助”，助善计划就能够让好心人得到安慰和保障，就能够有效消除道德在犹豫彷徨时的后顾之忧，这是助善计划的最有价值的“正能量”。

评判：为爱心撑腰激发向善力量

近年来，一些暴露人性冷漠事件的发生，令人心生焦虑，同时，也提醒全社会必须要积极行动起来，共同拯救缺失的社会公德。现实生活中，“小悦悦事件”随时都可能发生在我们的身边。危难之际，我们能否伸出热情而温暖的双手？大家都该扪心自问。其实，在现实生活中，许许多多的人都在用实际行动弘扬着传统美德。近年来，“最美妈妈”、“最美奶奶”等越来越多的“最美草根”们，用他们的爱心与善举，向全社会传递着向善的力量。

同时，也有不少见死不救等人性冷漠事件的发生，而2011年的“小悦悦事件”，无疑将公众的冷漠演绎到了极致。其实，并非公众缺乏善心，只是，大家害怕善举会给自己带来无法预料的麻烦。可以说，在当前的现实困境下，拿出科学有效的举措，为公众献爱心提供实实在在的保护屏障，应当是社会各方亟待解决的问题。

昆明市文明办建立专项爱心基金来为公众的爱心行为“撑腰”，这无疑是对广大公众积极行善的有力鼓舞。如此为爱心“撑腰”的举措，如同温暖的春风，令人心生暖意。当然，我们也希望更多的政府机关、社会组织、企业等，都积极行动起来，拿出更多实实在在的行动来为爱心“撑腰”。

（三）媒体舆论：以社会公德引导主流价值观

当前，危机问题备受各界关注，一些信息一旦被别有用心的人利用，就会谣言四起，损害政府、企业的形象，给社会带来一些不安定因素，影响稳定、有序与和谐。尤其是在某个热点事件出现时，信息的集聚和意见的趋同化使得网络舆论一边倒，极易形成网络施压、舆论过界，给政府、企业和社会造成极大的压力。因此，传统媒体和网络主流媒体要用正确、科学的信息来积极引导网络舆情，以社会公德引导主流价值观。

在积极引导网络舆情时，不仅网络的主流媒体要发挥其主导作用，传统媒体也应利用其权威性提供辅助，如在某些敏感问题上，可以充分利用传统媒体的公信力和感召力，对网络舆情中的无端质疑、不良情绪进行疏导。突发事件的网络舆情在初始阶段均体现出对某个现象的普遍关注或存在情绪上的不满，从而在网民中迅速传播，产生共识与共鸣，进而推动舆情向持续热议的阶段发展。此外，突发事件的网络舆情具有发散性、系列化的特征，传统媒体和网络主流媒体在对舆情进行积极引导时，要把握可能发散出的舆情焦点和同系列的事件和问题，对相关的风险进行规避，引导舆情向积极的方向发展。

注释：

【1】
《四川省国家公务员职业道德规范(试行)》，四川省人民政府第80次常务会议审议通过。

【2】
参见《市民扶老被讹由政府买单体现政府担当》，见http://news.cntv.cn/china/20120521/100378.shtml，2012-05-21。

第三节 信任危机应对的科学操作：全心全力

应急管理应从危机公关转为信任管理，传统的危机公关已不能完全满足政府恢复公信力的要求。公关的底线是信任，信任是政府、企业进行公关的根基，公关要有长期规划和部署，要将信任管理制度化。公关与信任文化息息相关，只有不断预防危机，全心全力应对危机，优化形象，才能真正巩固社会对政府、企业的信任，抵御危机。

一、全心：全面应对三重危机

信任管理的对象并不局限于突发事件的受害者，在“冰山效应”的影响下，受灾群众、涉灾群众、围观群众等都属于信任关系管理的范围。

（一）明确关系图谱，管理直接群体与相关群体

1.群体分析

受害者
【1】

是公共部门危机公关中的弱势群体。公共部门开展危机公关时，从生理和心理的角度，存在着五种典型的受害者群体。

（1）直接群体，即死难者与幸存者。

死难者是公共危机事件最直接的受害者，危机事件的直接后果是使他（她）们失去了生命。

幸存者是公共危机事件的直接受害者，他（她）们直接遭遇了突发性的危机事件，虽然幸存下来，但是可能在危机事件中身体受到伤害，或者因目睹了残忍恐怖的场景导致长期心理创伤。幸存者因性格不同和环境的差异而反应不一。幸存者中，有些会积极调整，很快走出阴霾；有些会因此消极避世，悲观绝望；有些会采取抗议行动，可能会向公共部门追问事件发生的根本原因，责问事件发生时公共部门为什么没有及时采取行动等。

（2）相关群体，即死难者家属、旁观者及其他相关人群。

死难者家属是公共危机事件的间接受害者，他（她）们因为在突如其来的危机事件中失去了亲人，容易陷入巨大悲恸中，其心理也会因此受到一定程度的伤害。在悲痛过后，死难者家属有可能将矛头指向公共部门，尽管公共部门有可能并不是肇事者。死难者家属也可能陷入危机事件的恐惧中难以恢复，甚至形成长期的心理创伤，需要专门的心理干预才能从丧失亲人的悲痛中恢复过来。

旁观者包括遇难者生前的朋友同事等周围人群和现场的普通目击者。他（她）们由于处于危机现场或附近而目睹危机事件的发生，或者由于职业原因参与危机营救，目睹爆炸、袭击、死亡等血腥恐怖的场景，危机事件虽然并没有直接给他（她）们造成身体伤害，但是会有心理影响。旁观者也有可能体会到生命的无常，产生忧郁症等心理疾病，也可能因为对直接的受害者表示同情而参与到他（她）们的声讨行动中去。

其他相关人群包括处理危机事件的公共部门的工作人员、警察、消防员、社会工作者以及新闻记者等。出于职业原因，他（她）们必须在危机时冲锋在危机前线，也因此接触到危机之中残忍的方面，甚至本身的安全也面临着威胁。该群体中有的人在救援中受到伤害甚至付出生命的代价；有的人可能因为产生巨大的心理创伤而无法继续职业生涯。

从受害者群体分析来看，冲突调解的工作重点是幸存者和死难者家属，但是也要注意对旁观者和其他相关人群加强观察，防止旁观者和其他相关人群采取影响危机处理和社会稳定的非正常行为。

2.直接群体的特征分析

（1）直接群体的三重特征。

受害者在生理、心理和社会多个层面受到了影响。根据受害者自身情况和环境的差异，部分受害者会表现出多重特征。

第一，生理影响及其表征。

直接受害者由于亲历了危机事件，或者丧失了生命，或者身体受到不同程度的伤害，例如肢体残废、容貌毁损、视听丧失、某些器官的功能性障碍等。

间接受害者虽然没有亲历危机事件，但是会经历亲人失散的痛苦，或者因旁观非常现象造成心理冲击。因此，部分受害者会出现肌肉紧张、麻木和睡眠困难等症状。

第二，心理影响及其表征。

直接受害者可能会表现出震惊、悲伤、无助、困惑、焦躁、绝望等情绪反应，可能以梦境、错觉、时常闪回事件情境等形式唤起对危机事件的回忆；在认知上出现注意力不集中、缺乏自信、健忘和低效等。行为方面有可能会反应过度，例如重复某个动作、行为不受理智支配等。

间接受害者受不同价值观、与死难者关系、年龄和生理条件、人格特征和心理健康状况等影响，可能产生不同的心理反应。理论上估计，间接受害者所受的心理影响应该比直接受害者要小，但是实际中也会有特例。

第三，社会影响及其表征。

受害者面临家庭结构的不健全，社会关系遭到破坏，需要重组家庭或者是进行搬迁和社会再适应。在此过程中，受害者可能由于生理和心理的障碍出现交际退缩和对社会产生不信任；严重的有可能对其活动场所，例如家庭、学校和工作场所等造成破坏和干扰。

公共部门在冲突调解时，需要把握好危机事件中直接群体的这三重特征，从多个维度剖析受害者的状况和需求。

（2）受害者的应激周期。

公共部门调解冲突时，需要分析受害者的心理动态过程。在心理学领域，这被称为应激周期，指人体在应对环境刺激时所发生的身体的、生理的和心理的变化。在实际中，受害者面对灾难和严重危险时，会产生应激反应，在心理上可能会出现恐惧、焦虑，导致紧张、兴奋、抑郁、愤怒、敌意、麻木这样一些情绪反应。实践研究表明，受害者的应激反应具有阶段特征（见表8—3）。

表8—3 受害者的应激反应阶段

续前表

（3）调适结果。

公共部门开展冲突调解，需要重视受害者的调适结果。实践表明，受害者可能出现四种结果：调适成功、留有阴影、难以恢复、恶性后果（具体见表8—4）。

表8—4 受害者的调适结果

因此，公共部门需要及时做好全面的受害者分析工作，把握好受害者群体的生理和心理特征，掌握应对受害者特征的方式方法。

（二）突出分类管理，全面做好风险预警与防范

防范信任危机，要有效结合应急管理和风险管理，在应急的过程中妥善实施救助、善后工作，避免发生再次伤害，同时，做好风险管理的各项常态工作，防患于未然，对风险进行检测和预警，及时防控。

1.科学应急，做到“零再次伤害”

“零再次伤害”是应急管理中的重要原则，就是避免在受灾的情况下，给涉灾群众、围观群众等造成再一次的伤害。

突发事件的应急主要包括预灾、备灾、救灾、善后四个阶段，“零再次伤害”主要针对的是救灾和善后。发生突发事件时需要立即启动相应的响应机制，以便及时有效地控制事态发展，包括启动应急通告报警机制、应急预案和措施、应急救援机制、医疗救助机制、报告机制、协调应急组织和行动、履行告知职责、开放避难场所、组织搜寻和营救、安置涉灾人员等，防止衍生和次生灾害的发生，避免在救灾过程中，由于救灾行为不当而产生的进一步伤害。同时，善后工作要客观地评估损失、分析事故、编写报告、清理现场、恢复重建等，在这些过程中，要对群众的心理伤害进行修复，以人为本，结合实际需求进行灾后重建，避免产生纠纷和伤害。

2.有效防范，做到“关口前移”

突发事件应对是应急管理中的事后处置，属于“补救”行为。随着风险社会的到来，风险管理的重要性日益突出，风险的防范成为常态工作的重要组成部分。为了预防、控制和消除突发事件对生命、财产和环境的危害，防范信任危机，应进行风险评估，对风险源进行监测监控、排查隐患等，做到“关口前移”。

二、全力：应对三重危机过程中全面争取信任关系

信任危机应对不仅是应对好三重危机，更要全力争取信任关系的维系与改善。

（一）科学应对突发事件，为公众提供安全感

单起突发事件应对的科学有效是信任管理的重要前提；定期开展风险评估是信任管理的重要保障；有效部署中长期运营是信任管理的关键和核心。

我国突发事件灾种多、影响面广、危害重、损失大，科学有效的应急管理对稳定社会和促进经济发展具有十分重要的意义。我国经过30多年改革开放的发展，国民的物质文化生活发生了根本性的改变，随之而来的是民众对生命安全和危机保障体系需求的不断增加。只有政府科学应对单起突发事件，才有可能有效处理连锁反应和更大的危机，才能为民众提供安全感。

风险评估是在风险事件发生之前或未结束之时，给事件所带来的人员、经济、社会影响、形象、信任等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作，就是量化测评某一事件带来的影响或损失的可能程度。定期开展风险评估，如每周、每月、每季、每年对风险进行评估，以提高预警预测水平，提前对事件进行有效防范，控制触发因素，有利于减少损失，甚至防止事件的发生，切实保障公众的人身安全和财产安全，保证经济发展。定期开展风险评估，并做到一定程度的信息公开，有利于保证公民的知情权，并获取信任和支持。

信任是政府、企业进行公关的根基，公关要有长期规划和部署，要及时消除伤害信任的因素和隐患，防止“冰山效应”的发生，要将信任管理制度化。信任管理的制度化，有利于事件发生时责任的明确，有利于对事件进行定性，对事件进行全方位的把握。有效部署中长期的运营将对涉灾当事人的救助、赔偿、善后等，转为对整个社会面的管理和服务，通过有效维稳、风险评估、公共服务、社会保障、舆论环境建设等，来规避风险，优化政府形象。同时，公关与信任文化息息相关，只有不断预防危机，优化形象，才能真正巩固社会对政府、企业的信任，抵御危机。

（二）妥善处理社会矛盾，全面做好群众工作

妥善处理社会矛盾是信任管理的重要基础。

处理社会矛盾要求做好群众工作，调解冲突，处理好群众的维权问题，争取给群众满意的合法合理答复，做好维护社会稳定的相关工作。在群众工作中，从法律、情感、利益等方面满足群众的要求，将群众维权落到实处，切实保障群众的利益，让群众对政府的工作较为满意。维护社会稳定涉及公众对普遍安全、稳定的需求，应做好风险识别，提前预测预警，部署风险战略，创新维稳模式，全面做好社会管理和公共服务的工作，妥善处理社会各类矛盾。只有保障了公民利益，维护了社会稳定，才能获取公众的信任和好感。

对于突发事件或危机，公共部门、企业等应予以积极应对，要对事件、事故作出全面的跟踪、分析，并尽量公开，满足公众的知情权。

第一，要求主体对事件、事故的后续处理过程、结果等进行跟踪并公开，让群众了解事件、事故的处置情况，获得危机已经得到处理的信息，由此表明主体对主客观损失进行弥补，对形象和信任进行修复。第二，要求主体对事件、事故的原因进行调查、分析，并在条件允许的前提下尽量公开，满足公众的知情权。

（三）积极引导媒体舆论，有效巩固信任关系

积极引导媒体舆论是信任管理的有力支持。

对媒体和舆论的引导要尽可能降低负面信息的影响，积极主动进行正面宣传，这有利于提升自身形象，巩固公众的信任。“好事”不仅要“做”，而且要“说”。政府和企业可以通过报纸、广播、电视、网络等媒体，定期发布相关信息，加强与公众的沟通和互动，提高公民参与和社会治理的程度等。

社会心态是危机公关效果的重要影响因素之一，也是信任管理的重点。提高群众接受程度有利于恢复社会信任。群众接受程度是指群众对公共部门和企业等主体的应急处置、危机公关等的接受、认可程度。

第一，引导媒体舆论、提高群众接受程度要求信息透明、量多。猜忌、谣言等都源自官方信息、权威信息量少，群众的知情权得不到满足。在掌握足够多的信息的情况下，群众可独立思考和判断，减少轻信谣言、传播谣言的可能性。第二，引导媒体舆论、提高群众接受程度要求形式恰当，符合群众的心理和行为习惯。对事件的解释、跟踪报道等，可采用公众喜闻乐见的形式，或者采用直观的、可信度高的方式，如录音、录像等，较容易获取公众信任。

实例：湖北省委省政府加强和改进新形势下的群众工作
【2】

（一）明确指导思想、基本原则和总体要求，提高做好群众工作的自觉性

1.指导思想（略）

2.基本原则（略）

3.总体要求（略）

（二）解决突出问题，维护人民群众切身利益

4.全面落实惠民政策（略）

5.切实扩大就业和促进创业（略）

6.完善城乡社会保障体系（略）

7.扩大教育、卫生和文化公共服务（略）

8.加强农村基础设施建设（略）

9.积极做好保持物价总水平基本稳定工作（略）

10.加大对城乡特殊人群关爱帮扶力度。按照“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针，省、市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）党（工）委成立关爱农村留守人员工作领导小组，由本级党委分管领导担任组长，相关职能部门牵头协调，各部门齐抓共管，财政安排专项经费。增加项目建设专项资金，依托乡镇综合服务中心和村（社区）综合便民服务中心（或党员群众服务中心），加快建设覆盖全省的乡镇留守人员服务中心和村（社区）留守人员服务室。广泛开展以生产帮助、生活照顾和精神慰藉为主要内容的邻里关照互助活动。加快建立和完善社会化养老服务体系，建立高龄老人补贴制度，重点抓好留守老人生活上的照顾、身体上的医护和精神上的安慰。大力推进适合留守妇女的创业就业培训，帮扶留守妇女搞好生产，提高留守妇女增收致富能力。重视做好留守儿童的文化教育、安全保护、心理健康、习惯养成等工作，加大对农村寄宿制学校的投入和建设力度。大力推广志愿服务活动，构建留守儿童的社会教育和监护体系。加强流动人口服务，加强问题青少年、刑释解教人员、流浪人员、吸毒人员、精神病人等人群的服务管理。

11.做好扶贫助困和移民工作。深入推进开发式扶贫，切实抓好集中连片特殊困难地区扶贫攻坚。不断推进脱贫奔小康试点，全力推进大别山革命老区和武陵山少数民族经济社会发展试验区建设，努力缩小区域和城乡发展差距。逐步提高扶贫搬迁补助标准，重点解决环境恶劣地区特困群众的生存发展问题；继续实施整村推进，提高贫困村自我发展能力。采取产业化扶贫、发放贴息贷款、“雨露计划”转移培训等多项措施，对建档立卡低收入户进行扶持。建立困难群众临时救助制度和特殊群体关心帮扶制度，维护病、老、孤、残、智障等特殊群体合法权益。加强残疾康复和预防工作，研究制定对残疾人特殊困难的社会保障政策。将移民工作纳入各地各部门整体工作范畴，切实做好移民的社会适应和融合工作；积极组织开展移民实用技术和外出务工就业技能培训；认真落实各项移民帮扶政策和措施，鼓励移民开展自主创业活动，切实解决生产生活困难，提高生活水平，使广大移民“搬得出、稳得住、能发展、可致富”。

12.纠正损害群众利益的不正之风（略）

13.保障群众民主权益（略）

（三）加强制度建设，建立群众工作长效机制

14.建立健全科学民主决策和管理机制（略）

15.建立健全群众诉求表达机制。完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系群众制度。建立健全群众建议征集制度，引导群众对党和政府的工作积极献计献策。支持新闻媒体发挥舆论监督作用。进一步畅通行政复议渠道，落实行政复议权利告知制度。畅通人民来信绿色通道，不断拓展省(市州、县市区)长信箱、专线电话（传真）、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书面形式表达诉求。加快信访信息系统建设，方便群众网上投诉和查询。

16.建立健全社情民意调研制度。各级领导干部要带头调研，每年就1~2个重点问题，到条件最艰苦、矛盾最突出、社情最复杂的地方深入调查研究，每年下基层的时间不少于30天。认真落实蹲点调研制度，领导干部要结合各自分工，建立不同类型的基层联系点，选择群众生产生活中的重点、热点、难点问题，协调有关方面研究解决。对各种涉及群体性事件问题，领导干部要亲自到一线，面对面地做工作，及时妥善处理。在重大节日、发生严重自然灾害等特殊时期，领导干部要主动深入基层、深入群众。充分发挥职能部门和群团组织网络健全、联系群众广泛的优势，及时收集了解群众的意见和建议。充分发挥社会中介组织在收集反映群众诉求方面的积极作用。

17.建立健全矛盾纠纷排查调处机制。按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，建立“统一领导、分级负责，集中梳理、归口办理，责任明确、措施到位”的矛盾纠纷排查调处工作机制。坚持日常排查、专项排查和重点时期集中排查相结合，及时把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。进一步完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解体系，把“调判结合、调解优先”贯穿于司法审判全过程，在各级行政执法部门建立行政调解室，在村、社区、企事业单位等建立人民调解员制度，实现“三大调解”联调联动、有机衔接，推动矛盾纠纷化解的群众化、社会化和专业化。加强调处过程的法律援助，组织引导律师参与信访工作和调解活动。建立群众工作台账和定期分析制度，对排查出的矛盾纠纷，明确责任，及时化解；重大、敏感信息及时报告上级党委、政府主要负责同志。

18.建立健全领导干部“四访四包”制度。领导干部要坚持“开门接访、主动约访、带案下访、上门回访”的“四访”制度。省级领导干部每年、市（州）领导干部每季度、县（市、区）领导干部每月至少接待群众来访一次，县（市、区）每周要明确一名党委、政府班子成员接待群众来访。乡镇（街道）领导干部要随时接待群众来访。各级各部门领导干部要结合工作职责和特点定期接待群众来访和阅批群众来信。纳入领导干部“四访”的信访事项要落实“包掌握情况、包思想教育、包调处化解、包息诉息访”的“四包”责任制，努力做到诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位。

19.建立健全处理突出问题综合协调机制。对群众反映比较突出的农村集体土地征用、土地和山林承包经营纠纷、城镇房屋拆迁、劳动保障、涉法涉诉等问题，组织专门力量，采取有效措施，妥善加以解决。对跨地区的信访问题，由上级处理信访突出问题及群体性事件领导小组协调解决；对跨部门的信访问题，由本级处理信访突出问题及群体性事件领导小组协调解决；对人事分离的信访问题，明确本级有权处理的职能部门为牵头单位，相关单位或地方配合解决；对涉法涉诉信访问题，由各级政法委组织协调有关政法机关受理。

20.建立健全经费投入保障机制（略）

21.建立健全巡视督查制度（略）

（四）加强组织领导，为群众工作提供坚强保障

22.落实群众工作领导责任（略）

23.建立群众工作考核奖惩制度（略）

24.健全基层群众工作网络（略）

25.加强群众工作队伍建设（略）

26.增强对群众的深厚感情（略）

27.提高群众工作能力（略）

28.加强作风效能建设（略）

29.正确教育引导群众（略）

30.形成群众工作合力（略）

各地、各部门要结合实际，制定贯彻落实的具体办法并组织实施。

注释：

【1】
狭义的受害者，是那些直接受到危机事件影响的当事人，包括在危机事件中的死难者、幸存者、死难者家属。他们由于亲历危机事件，身心受到伤害，或者失去亲人，或者是最直接的受害者。广义的受害者不仅包括以上三类人群，还包括事件的旁观者和其他相关人群。他们之所以是危机事件的受害者，是因为他们也直接或间接受到危机事件的影响，严重者甚至留下长期的心理创伤。

【2】
湖北省委省政府现就加强和改进新形势下群众工作作出如下决定。参见《湖北省委省政府关于加强和改进新形势下群众工作的决定》，见http://news.cnhubei.com/hbrb/hbrbsglk/hbrb01/201108/t1796439.shtml，2011-08-12。

第九章 信任危机管理

第一节 社会稳定风险评估：信任危机管理的长效工作

第二节 纠纷调处和群众工作：信任危机管理的社会工作

第三节 社会维稳：信任危机管理的顶层设计

信任危机管理是指政府在信任危机的风险状态下，综合应用风险评估、纠纷调处、社会维稳等管理机制，从根源上妥善处置信任危机，开展有效的信任管理。

第一节 社会稳定风险评估：信任危机管理的长效工作

一、社会稳定风险评估

从信任管理的视角来看，社会稳定风险评估是维护信任的长效工作，同时，社会稳定风险评估的重心是信任危机的评估。

（一）社会稳定风险评估的狭义指标

在实际工作中，社会稳定的风险评估往往采用狭义的指标体系(见表9—1)。

表9—1 社会稳定风险评估的狭义指标

续前表

注：采取典型案例研究法和主观评估法，存在相应的研究误差。

我们认为，狭义的指标体系突出了当前工作的重点，但无法全面和深层次地开展有效的社会稳定风险评估。广义的社会稳定风险评估的开展应围绕三重危机源，并重点做好信任危机的风险评估。

（二）社会稳定风险评估重心在于信任危机的评估

在实践中，信任危机既是难以应对的危机，也是防范的重点，因此，社会稳定风险评估的重心要放在信任危机评估，主要包括危机状态下的政府责任和纠纷状态下的群众误解。

1.危机状态下的政府责任

政府责任是产生信任危机的重要原因。政府行为不当、失职等引发的事故和社会负面影响，会导致政府公信力受损，产生信任危机。

导致信任危机的政府责任可分为政府“事实”责任、政府“疑似”责任。

政府“事实”责任是指政府负有客观、真实的责任，其导致的危机危害范围较大，包括政府在决策、执行、监管、危机处置与应对等环节出现问题，导致事故发生，产生信任危机，典型的危机包括食品安全问题等。在负有“事实”责任的情况下，政府须通过公开道歉、依法问责相关责任人、赔偿等妥善善后。一方面整顿内部管理，提高政府部门工作人员的能力和素质；另一方面做好外部信任危机管理，修复政府公信力。在做好信任危机评估的基础上，政府应规避风险，在决策、执行、监管等过程中全面做好风险防范。

政府“疑似”责任是指受客观环境和舆论的影响，部分不属于政府责任的事故被“疑似”为政府责任，如假冒警察、假冒城管暴力执法的现象等。因此，政府需要对事件作出回应，甚至承担一定的责任后果。对“疑似”责任产生的信任危机，政府应做好事实调查，有效公开信息，对真正的责任主体进行处置。“疑似”责任引发的信任危机的防范方面，政府须优化自身形象，使犯罪分子没有可趁之机，尤其是执法人员，要规范执法，制定统一的执法标准等。

2.纠纷状态下的群众误解

受主客观因素影响，群众会基于私人利益等考虑，对政府和企业产生不信任，甚至误解，将政府、企业等无责的事故归咎于政府、企业等，甚至产生极端行为，如医闹。

群众误解引起的信任危机防范方面，政府须了解误解的起因、过程、结果，在充分掌握信息和社会心态的基础上，做好群众工作，化解误会，消除潜在危机。

政府信任危机的原因来自政府、群众两个方面，但公众容易忽略自身的原因。有效的信任危机评估应结合政府、群众双方，进行风险界定，在此，以警察为例进行说明。

实例：警察的责任风险

警察面临的信任危机问题以有责任的危机最为严重，警察的责任风险见表9—2。实际上，警察面临的信任危机有时并非由警察单方面的原因所致，更多时候警方工作的失误多少以及需承担的责任比重决定了风险的大小。其评判标准主要由政府责任、社会配合程度、知名度和美誉度四维定位构成（见图9—1）。

表9—2 警察十大责任风险事项

注：采取典型案例研究法和主观评估法，存在相应的研究误差。

资料来源：唐钧：《政府形象与民意思维》，241页，北京，中国传媒大学出版社，2011。

图9—1 警察责任风险评估

资料来源：唐钧：《政府形象与民意思维》，242页，北京，中国传媒大学出版社，2011。

二、评委与评估特征

传统上的社会稳定风险评估，在当前的新形势下易出现三个误区：第一，误认为防止死伤、经济损失和群体性事件就是社会稳定的全部内容，评估范围狭小；第二，误认为上级领导作为内部评委就是社会稳定的全部评委，评委不全；第三，误认为只有重特大项目才需要评估，评估缺乏常态化。因此，社会稳定风险评估，从信任管理的角度来看，需要着重研究评委和评估特征。

（一）评委

信任危机管理、应对及其成效都由双重评委评判（见表9—3）。

信任危机管理的内部评委是指上级领导、内部监督部门；外部评委是公众、媒体等利益相关者、社会监督方。在实际工作中，政府部门、企业等往往容易忽略外部评委，导致信任危机的出现。

表9—3 食品安全问题的双重评委

（二）评估特征

1．内部评委评估特征

内部评委主要是组织内部的上级领导与内部监督部门，主要有以下三点评估特征：

第一，内部评委较为了解内部困难和条件限制。一方面，由于内部评委了解内部情况，容易发现问题所在，并及时找到解决问题的关键，可有效进行评估和应对。另一方面，内部评委容易理解、体谅。上级领导与内部监督部门对内部的管理体制、运行机制等较为了解，对各工作环节的困难、苦衷等较为清楚，当政府部门、企业等出现形象问题和信任危机时，内部评委综合各方面因素进行评价，对责任主体易体谅，评估时会产生偏差。

第二，易受“家丑不可外扬”的思想干扰。一方面，内部评委为了保障集体的合法利益，会做大量细致的工作，认真核查，不会轻易得出结论，避免了不实信息带来的负面影响；另一方面，内部评委会担心个人行为影响政府整体形象。上级领导和内部监督部门都属于政府或企业的内部组织，与责任主体是一个系统整体，因此，内部评委有时因受“家丑不可外扬”思想的干扰，部分信息不对外公开，以为这样做有助于维护整体形象，维护政府公信力和社会信任。

第三，“民不举，官不究”。一方面，内部评委重视整体合作机制，会通过有效协作避免危机产生；另一方面，一定程度上，内部评委追责动力不如外部评委，无利益冲突使得内部评委追责不积极，甚至为了自身和责任主体的共同利益而不追责。一般情况下，当群众、媒体等发现问题进行举报时，内部评委才予以重视和回应。

2．外部评委评估特征

信任管理的外部评委是多元的，包括当事人、围观群众、媒体等相关利益者和社会监督方，社会心态和民意思维是影响评委评估结果的重要因素。

第一，关系切身利益，外部评委追责欲望强烈。在一定程度上，群众容易产生“相对剥夺感”。“相对剥夺感”是指当人们将自己的处境与某种标准或某种参照物相比较而发现自己处于劣势时所产生的受剥夺感，这种感觉会产生消极情绪，表现为愤怒、怨恨或不满，由此产生不信任感，甚至导致极端行为等。评委的“相对剥夺感”主要产生于两种情境：一是既得利益丧失；二是合理期望未得以实现。利益促使群众追责的动力充足，欲望强烈。但同时，外部评委的专业性不足也导致外部评价存有偏差。

第二，外部评委人数众多，潜在利益群体广泛。群众是最终评委，“宁可信其有，不可信其无”的观念使得外部评委在信息上“趋害避利”，“下一个是我”的担忧使得其首位要求是处置好与生活密切相关的问题。在此，以安全问题为例进行说明。公众是评判政府安全工作的评委，公众以自身为中心，围绕衣食住行医等社会生活方面来开展具体的评价工作。公众在评价时，会从“下一个是我”的概率触发来具体打分。在实际操作时，公众评委的首要要求是处置好发生频率高、又与其密切相关的安全风险（见表9—4）。

表9—4 外部评委眼中的安全问题排序

注：根据媒体报道整理，为不完全概括。

此外，利益群体广泛，导致需求、立场等存在差异，不同人群的利益要求不同，评价标准也不尽一致。

第三，主观性较强，容易产生误判，如以偏概全等。外部评委对政府部门、企业等组织内部的运行机制、管理困境和难处等并不了解，容易因为个别不当行为对其整体形象进行评价，抓不住重点，甚至会产生过度反应。因此，容易导致严重形象问题，产生信任危机。

外部评委由多方利益群体构成，其结构图见图9—2。

图9—2 外部评委结构图

第二节 纠纷调处和群众工作：信任危机管理的社会工作

社会稳定的风险评估重在防范。在信任危机管理的实际工作中，更要科学地做好现实社会中纠纷调处、风险沟通、心理干预等新形势下的群众工作。

一、纠纷调处：化解矛盾纠纷的群众工作

矛盾纠纷调处，是指公共部门作为主要主体，调解社会公众与公共部门之间，社会公众之间的矛盾，化解冲突和纠纷的过程。

（一）纠纷调处的“三大误区”

公共部门在针对受害者开展调处纠纷时，很容易出现三大误区。这三大误区导致公共部门的调处纠纷直接影响了危机公关的成效。

1．陷入危机

公共部门的工作人员在调处纠纷时，如果过于表现个人情绪，表述个人观点，很容易卷入危机事件的旋涡；使得公共部门从调处纠纷者成为矛盾争论点，甚至成为纠纷的新议题。

2．恶化危机

公共部门的工作人员在调处纠纷时，如果没有掌握各方的特征和危机公关的原则，很容易导致适得其反的效果，加剧危机的恶劣程度；使得公共部门从理性的中立状态转化到了不理智的矛盾状态，恶化了危机。

3．演变危机

公共部门的工作人员在调处纠纷时，如果没有把握好调处的规律和方式方法，很容易导致危机的性质发生演变；使得危机升级和变质成为违法事件，公共部门从服务的性质转变为管制的性质，不利于民意的维系。

（二）纠纷调处的“回归”与“三步走”

公共部门的纠纷调处是综合性的复杂事务，在实际操作过程中，除了始终坚持以受害者为中心开展各项救助工作，还要掌握纠纷调处的技能技巧，灵活应对。

1.紧扣两个“回归”开展

公共部门在危机状态下开展纠纷调处，要注意紧扣两个“回归”开展，以此处理与受害者的关系。

（1）回归自我。

公共部门在调处纠纷时，难题之一是应对“暴民”状况和公众的失常失态，这需要不同的心理战术，遵循“愤怒时独处之，伤心时共处之”的原则，妥善应对。

第一，“逐个击破”策略。当公众中出现“暴民”状况的征兆时，需要应用“逐个击破”的策略，尽量把集中的公众群体分割开来，采取独处或者隔离的方式方法，降低“暴民效应”。

第二，“亲友助阵”策略。当公众出现失常、失态的状况时，可以应用“亲友助阵”的策略，邀请其家属、亲友、同事、邻居等群体参与危机公关，帮助其恢复正常状态。

第三，“社会联盟”策略。在出现大规模群体性事件的情况下，还需要应用“社会联盟”的策略，调动所有社会资源和力量，例如开展社会舆论攻势，形成良好的社会联盟，加速公众的自我回归。

（2）回归本源。

公共部门在调处纠纷时，难题之二是应对无限制的纠纷和问题。因此，公共部门需要识别危机的起因，明确危机的本质，把发散的思路拉拢回来，把纠缠不清的“问题团”拉回起点，使矛盾的焦点回归事件的“本源”状态。

2.把握纠纷调处的“三步走”

公共部门调处纠纷，一般而言可以分“三步走”。

（1）建立与受害者的信任关系。

危机之中的受害者有两种比较极端的情绪反应：一方面是极度不信任，对环境的不确定会使受害者产生排斥和恐惧心理，会本能地对管理者产生不信任；另一方面，他们又是特别需要物资援助和情感支持的，因此，一旦与他们建立起了信任关系，后续的沟通就会变得非常容易。

公共部门在此过程中，需要尊重受害者的感受。一方面，受害者是危机事故中的弱势群体，他们没有足够的信息和资源，因此无法做出理性思考和决策；另一方面，受害者可能会有各种复杂的心理和情绪反应，比如悲伤、恐惧、难过、愤怒乃至绝望等，如果沟通者没有充分考虑到这一点，就会犯沟通的形式主义错误，达不到沟通的真正效果。

（2）提供信息，积极救助。

公共部门需要为受害者提供危机应对信息，帮助他们自救。同时了解受害者的伤残信息和损失情况，及时进行援助。

（3）适度考虑民意，科学回应。

沟通不只是知晓和了解情况，因为受害者可能在沟通的过程中反复追问事情怎么解决，何时能解决，因此，沟通者就面临着是否要进行承诺的问题。工作人员要在自己的职责范围内进行适度的承诺，既不能因为害怕承担责任而推诿搪塞，也不能过度自信而轻率承诺，比如“一切尽在控制之中”这类的话在事后如果被证实并非如此时，公共部门就将面临信任危机。

因此，公共部门的承诺必须是能够实现的，例如，承诺查找事故原因，追究相关责任，以顺应民意。

在风险社会，风险沟通是形成公众理性以应对风险恐惧感的重要渠道，也是实施信任危机管理的基础环节。

（三）纠纷调处的手段与方法

新形势下的纠纷调处，其方式方法面临着社会和群众的新问题和新挑战。在手段上以法、理、利、情为主，有效但也困难频现，创新的要求日益强烈。

1.以法摄人

(1)以法为盾，法定秩序。

公共部门在纠纷调处时，法律法规既是硬性的边界，又是各方面合法权益的保障。

公共部门的纠纷调处，不是无原则的行为，更不是无止境的让步。因此，公共部门的纠纷调处需要以法律法规形成“盾牌效应”。一方面，保护社会公众的正当权益；另一方面，维护公共部门工作人员的合法权益。

公共部门的纠纷调处，并不是完全的服务。在此过程中，还要积极应用法律手段，震慑公众的不当诉求和行为，维护危机公关的边界，构成纠纷调处的秩序（见表9—5）。

表9—5 以法慑人的运作机理与内容

(2)法律的效力。

法律是强硬的手段。通过广而告之，明确责权利关系，并由强制部门约束，形成有效的执行力。法律严格，执行有力，是社会各界自律和自觉的关键。

但是，法律的效力，也取决于多重因素的保障。如法律设置的合理，与时俱进；法律监督的及时和无缝隙，杜绝漏网和例外；法律执行的公平公正，一视同仁；社会各界的认同和自觉遵守。

此外，法律的效力仅限于打击违法犯罪，对于法律约束以外的范畴，却是一筹莫展。“群众的罪责法定，法无约定即无罪”等设置，虽保护了群众的正当权利，但加剧了极少数群众的侥幸心。因此，法制建设的同时，要加强社会公德建设。

（3）警惕舆论影响司法。

在当前，法的手段面临着社会和群众的舆论压力。核心的分歧在于：法律是理性判断，强调程序，重视证据；而舆论更多的是感性思维，依靠直觉，偏好皆大欢喜。

法律过程之后的结果，可能无法满足特定情况下的舆论需求，也会产生过程与结果难以兼顾的局面。因此，舆论影响司法的事例也时有发生。

（4）法：“破窗理论”与秩序引导。

法律法规的根本作用是形成社会的秩序和规则。在转型期，由于新问题层出不穷，法律法规除了不断完善和与时俱进，还肩负着更加重要的功能，就是社会秩序的引导和塑造。

社会秩序相关的理论中，“破窗理论”运用于转型期规则破坏的机理较为贴切：当人群面对着已有一两扇破窗户的墙时，就会有人跃跃欲试，也想再打碎一两扇，如果长期缺乏监管和维护，此墙上的窗户就会逐一被打碎。因此，社会秩序只有在一开始就有监管和纠正，才能培养全体民众的纪律自觉性。

进一步说，法律法规的强硬效力，只有以高效和长期的强硬执法，才能引导社会秩序，杜绝“破窗理论”的悲剧。

2.以理服人

（1）宣传道理，权威认证。

公共部门在调解纠纷时，需要强化形成道理的工作。在纠纷状态下，社会公众的想法很可能出现偏差，甚至是一些在正常情况下无须解释的问题都有可能演变成为严重的事件，因此，公共部门要注重通过多种渠道，给对象讲道理，解释机理，获得对象的深入理解和全面支持。

纠纷调解时，公共部门自身出面以理服人可能成效不大，甚至出现反面效果。此时，公共部门可以通过第三方认证，请中立的社会机构，甚至是社会公众信任的人物，承担认证和宣讲道理的工作，提高道理的合理性（见表9—6）。

表9—6 以理服人的运作机理与内容

（2）道理的效力。

讲道理的手段是法律手段的补充。道理的作用可以调节合法但不合理的事情。在群众工作中，讲道理在调解纠纷、化解矛盾等方面起着重要的作用。

但是道理的效力取决于道理的可信服程度和群众的认可程度。讲道理的主体和受众是决定其效力的关键。

（3）取信于民的艰难。

在当前，取信于民的艰难表现在三个方面：部分群众对于政府和官员“有罪假设”的习惯；政府和官员“举证倒置”的要求；取悦的往往是围观者。

（4）理：政府公信力的优化。

破解公众不信任僵局的首要任务是消除公众的不信任心理，这就有赖于常态工作中政府公信力的积累。首先，政府在日常工作中要言而有信、言出必行、行必有果，用实际的言行取信于民；其次，政府在日常工作中切忌说谎，一个谎言就能把政府长期积累的所有公众信任化为乌有；最后，政府在日常工作中要注意放低姿态，争取公众谅解和信任。

在常态工作积累政府公信力的基础上，政府还应尤其重视对质疑的积极有效回应，这不仅能解决当前的信任危机，消除质疑，还能巩固公众对政府的信任积累，为政府形象加分。此外，在回应质疑时，对政府行为确实存在失误的，要勇于认错、知错就改。切忌将错就错，加剧公众疑虑。

在政府回应质疑时，为摆脱政府举证难被公众取信的困境，可充分发挥第三访权威论证的作用。第三方权威论证的独立性和专业性可以很好地弥补政府举证时公正性和客观性不足的问题，更有利于消除公众的质疑。在这方面，公众自组织的妥善应用往往事半功倍。公众自组织不同于第三方权威论证，一般来说，第三方权威论证须具备政府授权和专业性两大条件，而公众自组织则是由普通公民通过官方组织或自发组成的调查组织。适当运用公众自组织回应公众质疑，鼓励公民参与及有效的社会动员等方式，在一定程度上能缓解公众不信任僵局，起到事半功倍的效果。

综上，当前一部分公众对政府习惯性不信任的问题严峻，逐渐形成不信任的僵局。对此，政府一方面需要强调主体作用，通过自身努力夯实公众信任的基础；另一方面，需要充分借助社会资源，通过有效的社会动员和公民的互动沟通，营造信任的社会氛围，逐步打破公众不信任僵局，优化政府公信力，才能更好地以理服人，调解群众纠纷。

3.以利诱人

（1）“指挥棒”与“调和剂”。

在合理的范围内，采取以经济利益为诱导的方式，来开展纠纷调解。

通过利益的协调，公共部门可以形成“指挥棒”效应，引导社会公众趋利避害，实现对矛盾的调控（见表9—7）。

2007年4月29日，北京市工商局宣布，崇文区网上社区工作站将在全市推广，年底前至少开200个。今后，购买到假冒产品、发现社区内有黑作坊，在网上就可以举报。为此，崇文区工商分局还专门设立了50万元奖金，奖励举报。目前北京市工商局除崇文区外，西城区什刹海工商所、朝阳区部分社区也开通了网上社区工作站。
【1】

通过利益的让渡，公共部门可以形成“调和剂”效应，即公共部门可以通过利益手段调和矛盾，例如，对公众的经济损失、身体伤害等进行补偿。实践证明这也是行之有效的方式。

表9—7 以利诱人的运作机理与内容

（2）利益的效力。

利益是市场经济环境下调解群众工作的新手法，通过利益的补偿，可以部分甚至完全解决纠纷和矛盾。低档次的利益手段，是简单的讨价还价；高档次的利益手段，则是营造互利和双赢的格局。

利益手段仍然是法律手段的补充。利益手段的实质是将经济杠杆应用于社会问题。其有效实施取决于三个方面：第一，对于当前问题的多方达成共识并认可，不存在分歧；第二，至此解决问题，不遗留矛盾；第三，社会普适价值的认同，不会招致非议和引发负面连锁反应。

（3）赔偿刚性增长。

利益手段在大多数情况下有效，但是也面临着赔偿刚性增长的局面。特定事件中的群众，倾向于用以前最高的赔偿额度作为当前谈判的底限，造成只能高不能低的惯性思维。如果不能具体分析实际情况，不能考虑环境、责任、地域差异等个性因素，就会给利益手段使用带来了客观的难度。

（4）利：互利与双赢。

利益手段的创新，在合法的基础上，在于三个层次的灵活应用。

第一层次，讨价还价。在合法前提下，通过利益补偿机制，主客体往往会进行“拉锯式”的讨价还价，达成多方妥协的共识标的，推进具体事项。

第二层次，互利互惠。超越了“零和博弈”式的讨价还价，是构建出互利互惠、各有好处和关注点的格局，通过多种资源的互补，来达成共识。

第三层次，合作双赢。能够形成深度合作和双赢的格局，激起多方的合作诉求和具体行动，齐心协力地推进具体项目，则事半功倍。

4.以情感人

（1）真情感化，将心比心。

公共部门可以将自身定位于与公众对等的位置，以情感的方式感动对方，获取理解和支持。

公共部门在调解纠纷的过程中，需要体察和理解公众的心情；在此过程中，同情受害者，表露情感，流露真心，都是可以感化公众的方式方法（见表9—8）。

调解纠纷时，公共部门会面临更多、更苛刻的公众质疑和批评，甚至是无理取闹但又在情理之中的要求。对此，公共部门可以采取将心比心的策略，让社会公众了解、理解，甚至体谅公共部门的相关工作。

表9—8 以情感人的运作机理与内容

（2）情感的效力。

情感的因素是当前群众工作的重要驱动力。一方面通过情感的志愿付出，来实现自觉的社会动员；另一方面，情感的收益又是物质收获的有效补充。当利益手段无法达成需求时，情感因素就会发挥出重要的功能。

情感因素的实施，取决于三方面：第一，主客体对于情感的认同度；第二，情感的社会价值受到主客体的重视；第三，情感能给个体带来社会归属感。

（3）热血也会遭冷遇。

情感因素在现实中，有时也会遭到冷遇。例如助人为乐总被告等事例，极大地破坏了情感因素的社会认同度和归属感。情感因素本身在市场经济体制下是稀缺资源，如果制度化的支持力度不够，很可能会衰败，甚至灭绝。

（4）情：可持续重在制度建设。

情感手段，在于激发个体内在的行动力和维持社会的持续发展力。在这方面，情感的可持续重在以下三方面的制度建设。

第一，持续激发个人内在潜力的制度。善意、良知、公益心等潜在因素，需要被不断激发，并转化为行动力。

第二，维持群体行动力的制度。通过组织中透明化、人性化、可参与、便于沟通等机制，维持整个团队的持续行动力。

第三，维系社会行动力的制度。进行深入有效的宣传，辅以相关基本措施，再结合上述手段，就形成整个社会中情感的认同感、归属感以及舆论美誉度等多方面的机制，能够不断增加个体、群体的力量，形成整个社会的良性循环。

综上，法律法规是基础，道理是牵引，利益是杠杆，情感是深层次动力。新形势下的群众工作，需要不断创新方式方法，多措并举，形成积极、主动、有效的新局面。

实例：创新非公权力矛盾纠纷调解机制
【2】

在社会转型期，各种社会矛盾纠纷日渐凸显、叠加、激化，甚至有进一步恶化的趋势，但公权力解决这些问题的社会成本越来越高，因此，尽快构建科学、系统、完整的非公权力矛盾纠纷调解机制，是我们面临的一个十分重大的理论和实践问题，也是进行社会管理创新的应有之义。创新非公权力矛盾纠纷调解机制主要应当包括以下几方面。

（一）发扬光大民间调解传统

民间调解在我国有着悠久的传统。过去乡村中出现家庭、邻里或宗族成员矛盾以及日常生产生活中发生的各种纠纷，一般都由尊长里老、绅士族长、亲朋好友等出面调和解决，很少诉诸公堂。这是一种民间自治方式，虽然没有组织机构，也没有明文的规章程序，但是解决纠纷的社会效果比较好，是社会治理的一个重要手段，对于化解矛盾，维护社会和谐秩序，传承中华“和为贵”的精神文化，起到了重要作用。然而近些年，民间调解的作用被忽略了。新时期，面对大量的社会矛盾纠纷，大力发扬民间调解这种带有强烈本土化色彩的民间治理方式，对完善我国社会治理制度，促进社会建设具有重要意义。应大力宣传、积极培育、加强引导，适度规范民间调解机制建设，充分发挥民间调解在当代社会治理中的积极作用。

（二）完善人民调解制度

人民调解制度与民间调解不同，它是在人民调解委员会的主持下，通过说服教育，规劝引导当事人互谅互让、平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而解决争议的一种群众性自治纠纷解决方式。我国农村的村民委员会和城市街道办事处大都设立了这种调解组织，有效地缓解和消除了大量的社会矛盾纠纷，促进了社会和谐。当前，随着我国社会主义市场经济的发展、人们思想观念的更新和法律意识的增强，民间纠纷呈现出许多新特点，人民调解的法律保障、工作范围、队伍素质、组织形式、调解程序、工作方法等，已不能完全适应新形势的需要。应当通过完善人民调解立法和推进人民调解组织自身改革，提高人民调解员的素质，扩大人民调解组织网络的覆盖面，壮大人民调解组织的队伍，加大在经费、培训等方面的保障力度，进一步规范人民调解委员会的工作，强化调解协议的法律效力等，从而促使人民调解事业再上新台阶。

（三）发展行业调解制度

我国有许多行业协会，在规范和促进行业发展中起着重要作用，但在解决会员之间以及会员与外部之间的各种经济纠纷方面却存在盲区，缺乏应有的认识、制度、职能和手段等。随着经济的不断发展，行业协会会员之间以及会员与其他机构、组织和个人之间，在合资、合作、产品买卖、生产经营等活动中发生的各种纠纷，不仅大量存在，而且具有明显的特点，即彼此之间一般都有协作关系和利益依赖关系，往往都是一个合同链条上的某一环节，一个环节发生纠纷，就会影响其他环节的生产经营。行业协会处理这些纠纷具有独特优势，即熟悉本行业的生产现状、市场需求、发展趋势、知识技术、行规惯例、交易规则和会员情况等，可利用其在本行业的权威地位，将会员之间以及会员与外部之间的各种纠纷通过行业调解的方式解决，简便易行、成本低廉、认可度高、化解快速，有利于纠纷主体之间的长期合作和合同链条的维系，比诉诸法律走诉讼、仲裁之路效果更好。这方面德国的实践经验值得借鉴。20世纪70年代，德国为了解决消费者纠纷，设立了工商协会、手工业协会以及各种行业工会的调解所，处理有关买卖合同以及承包合同的标的物瑕疵、逾期履行等问题的申诉等，取得了良好效果。我国也应当尽快建立健全各种行业协会调解组织机构及相关制度，明确其调解职能，完善工作程序，并从法律上认可其在调解方面应有的法律地位和法律效力，充分发挥行业协会调解经济纠纷、维护经济秩序、促进社会主义市场经济健康发展的作用。

（四）创立律师独立调解制度

众所周知，律师业在社会生活中的作用越来越重要。但目前许多律师主要的业务是帮助当事人打官司。作为“在野法曹”，律师独特的优势和潜能尚未充分发挥出来。应尽快研究建立律师独立调解制度，即除了代理当事人诉讼或仲裁以外，律师在当事人提起诉裁前，可独立地直接主持调解各类纠纷。律师具备专业法律素养，熟知法律政策，具有丰富的办案经验，能对纠纷产生原因、问题焦点、是非曲直等作出基本判断，并根据具体情况提出可行的解决方案。而且律师调解程序简单、方式灵活多样，可以避免诉讼程序的一审、二审、再审等，既节省当事人费用，又节省司法资源，解决纠纷的社会成本较低。充分发挥律师独立调解的作用，必须建立健全相关的法律制度。首先应从立法上赋予律师调解相应的法律效力，使当事人解除后顾之忧；其次应从制度上调动律师主动调解的积极性，如规定律师独立调解的收费标准可以高于诉讼或仲裁代理的收费标准；最后可以考虑在律师队伍中逐渐分离出专事调解的律师和专门出庭的律师，以确保调解律师的力量。

（五）构建专家调解纠纷制度

社会纠纷存在于不同领域和行业，而不同领域和行业又有各种各样的专家，如法律专家、心理学专家、社会学专家、经济贸易专家、自然科学专家等，如何发挥专家力量调解社会纠纷也是我国目前急需研究解决的问题。专家具有深厚的知识功底和丰富的专业经验，对特定领域发生纠纷的起因、问题实质、解决方案等具有权威的认知。由专家参与调解纠纷，可信度高，说服力强，容易被当事人接受，可以在很大程度上弥补法官、律师在技术知识与经验方面的欠缺。尤其涉及复杂的专业性强的案件，专家参与调解纠纷更显优势。这种纠纷调解方式是多种多样的，可以由特定领域的专家长期固定组成或者临时组成独立的调解组织进行调解，可以由当事人聘请专家或者由专家主动主持纠纷双方进行调解，也可以由专家担任法院特邀调解员、专家证人、人民陪审员等进行调解。在美国就有“中立专家事实发现”这样一种非正式程序。由法院任选一名特定领域的专家，作为中立的第三方进行事实调查、证据搜集，最终出具一份专家意见书或作为中立证人出庭作证。在专家参与调解纠纷的各种方式中，专家起的作用有时是直接的，有时是间接的；有的具有法律效力，有的只是起辅助作用。但总体来讲，效果好、潜力大，关键是要通过有关法律政策，构建相关制度，鼓励、规范专家参与社会纠纷的调解。

（六）改革创新仲裁制度

现代仲裁制度建立以来，其在处理国际贸易和商事纠纷中始终占有重要地位。如今，仲裁制度又被扩展到各个领域的纠纷调解过程中。1995年，《中华人民共和国仲裁法》（简称《仲裁法》）的施行标志着我国现代仲裁制度的正式确立。新的仲裁制度既体现了国际商事纠纷解决中的传统惯例，又发扬了意思自治、程序简便、灵活高效、成本低廉等优势。这些年来，全国仲裁机构得到重建和壮大，仲裁水平不断提高。然而，在我国，通过仲裁得以解决的纠纷的绝对量还很小，仲裁的巨大潜能尚未得到充分发挥。在民商事纠纷数量迅猛增长的情况下，有必要探索仲裁制度改革。目前，应在坚持仲裁的民间化、确保独立性和公正性、实现国内仲裁与涉外仲裁一元化体制、建立临时仲裁和专业仲裁制度、扩大仲裁庭职权、改革仲裁员制度、改善司法与仲裁的关系基础上，改革和完善仲裁制度。还要修改完善《仲裁法》，进一步扩大仲裁案件的范围，放宽仲裁协议的形式要件，对于撤销仲裁裁决的条件从严规定，从立法上赋予仲裁裁决较高的法律效力。应特别注意大力宣传仲裁制度，让全社会了解仲裁制度和仲裁机构，认识仲裁机制的优势，推动更多的法人、自然人积极运用仲裁方式调解各种纠纷。

除上述几种制度机制外，还可建立更多的专业性非公权力纠纷调解制度，如医疗纠纷调解制度、土地转让纠纷调解制度，等等。总之，这类矛盾纠纷调解制度，具有替代性、选择性、灵活性和自治性等优势，既可以降低社会管理成本，又有利于社会和谐稳定，应当大力推进。

实例：创新法院多元纠纷解决机制新路径

诉讼并非最合适的纠纷解决方式，为了更好地实现法律正义，许多国家不断探索并建立诉讼内外的多元化纠纷解决机制，以满足社会主体的多样需求。建立和完善以法院为核心的多元、文明、和谐的纠纷解决模式，这既是坚持以人为本、建设和谐社会的神圣使命，也是关注民生、保障民生的本质要求。

（一）多元化纠纷解决机制概述
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多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，各种各样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，形成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。不断完善以“各级组织联动、分流渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心的多元化纠纷解决机制，使许多基层矛盾纠纷在萌芽状态就得到及时、有效、公平、和谐的解决，实现小纠纷不出村（社区）、一般纠纷不出镇（街办）、大纠纷不出县（市）。积极引导社会改变“法律纠纷就是司法纠纷，解决纠纷就是到法院打官司”的观念，从基层源头抓起、从多元化格局入手，发挥社会主体和当事人的自主性，注重疏导分流和形成合力，建立与“诉讼途径”相衔接、相配合的纠纷解决渠道，为不同的纠纷寻求最适宜的解决方式。

（二）多元化纠纷解决机制现状

当前，群众司法需求日益增长，法院工作承受着巨大的诉讼压力。但法院人员增补缓慢，法官数量由于新老交替不断减少，审判力量不足，案多人少的矛盾突出；审判一线法官长期处于超负荷运转状态，审执压力增强，容易导致个别案件办案质量存在瑕疵、社会效果不佳。

更深层次的问题是，多元化纠纷解决机制作用虚化，致使一些非常简单的纠纷进入诉讼渠道，既造成诉讼压力增大和诉讼资源紧张，又造成群众讼累和社会资源浪费。再者，现今多元化纠纷解决机制不够健全完善，社会矛盾解决渠道单一，基层纠纷得不到合理有效疏导，打官司成为许多当事人的普遍选择，导致一些原本可以通过平和方式解决的矛盾纠纷更趋紧张、更加复杂。具体表现在：群众的思想观念不够理性，缺乏法律经验和习惯，选择非诉方式解决纠纷的信心和动力不足；基层组织职能弱化，没有足够的人员和经费保障，很难尽责地承担解决纠纷的职责；各种解决纠纷的机构职能衔接不好，信息资源不能共享，相互不能形成合力，甚至在矛盾纠纷解决结果上存在差异。

（三）创新多元化纠纷解决机制新路径

要创新多元化纠纷解决机制的新路径，必须夯实多元化纠纷解决机制的坚实基础，在多元化纠纷解决机制范畴内，人民法院作为解决矛盾纠纷的主要力量，必须通过依法处理诉诸法院的案件，实现平息矛盾、恢复秩序、稳定社会的司法目的。实践中，法院引导法官把“胜败皆服”作为第一追求，把“定纷止争”作为第一目标，把“促进和谐”作为第一责任，自觉地把协调机制贯穿于立案、审判、执行各个环节，通过合理运用调解或撤诉方式化解纷争；通过调解方式，处理刑事自诉和附带民事案件以及其他轻微刑事案件；通过协调途径，平衡行政纷争，促进官民和谐。

在此基础上，法院应坚持以促进社会和谐为基本定位，把司法功能向诉前拓展、向判后延伸，拉长司法服务链条，充分发挥司法在调解矛盾纠纷中的引领和导向作用，努力实现平衡利益冲突、满足各方诉求的双赢目标。

1.加强对人民调解的指导，搭建“对接平台”

法院建立与调解组织的联络制度，在法院设立人民调解窗口，在人民法庭设立指导人民调解办公室，安排专职法官负责指导人民调解工作。建立人民调解文书分析、评阅制度。以广西田阳县人民法院为例，2011年至今，共评阅人民调解文书179份，提出有关建议58条，并组织人民调解员旁听或观摩庭审37场次，增强了调解人员的法律业务能力。法院发挥舆论的导向作用，搭建引导平台。要充分利用报刊、广播、电视、网络等传媒，加大对非诉纠纷解决机制的宣传，通过介绍仲裁、调解、协商等非诉解决方式的基本情况和经验做法，使公众了解非诉解决方式在调解矛盾纠纷中相对于诉讼程序所具有的迅速、经济、简便的优势，引导群众形成正确、理性的纠纷解决观念，权衡利弊，逐步认同，并自觉地选择非诉方式来解决纠纷。

2.建立资源共享机制

田阳法院发挥司法资源优势，利用司法裁判结果的权威性，主导建立了资源共享机制，组织法官对典型案例分类整理，提供给基层组织，作为解决纠纷时的参照。如2011年全年向每个村委会或居委会提供涉及婚姻家庭、相邻关系、土地承包等10个方面具有代表性、普遍性的案例300余份；向劳动保障、卫生、交警等行政部门提供涉及劳动争议、医疗事故、交通事故等7个方面的典型案例200余份。

3.推动律师（法律工作者）发挥作用，与律师协会共同建立起联系沟通、协力解纷的工作机制

发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷经验的优势，通过法律咨询、诉讼代理等法律服务活动，促使当事人在法律框架内自主解决。据统计，2011年至今，田阳法院通过律师促成当事人达成和解的案件达309件次。

4.建立优势互补机制

行政职能部门和工会、妇联等社会组织具有专门知识和特定社会经验，熟悉纠纷产生原因，其参与调解，易让当事人信服。基于此，田阳法院建立民调网络和委托调解机制，发挥各自的互补优势，引导不同类型的案件由不同的组织或部门进行调解。2011年至今，田阳法院共委托工会、妇联、消协等部门调解纠纷467件次，邀请村委或居委主任、企业工会主席以及社团负责人参与诉讼调解200多件次，取得良好效果。田阳法院还广泛开展法官进社区、进农村、进企业、进机关、进学校“五进”活动，通过深入矛盾集中单位，走近各类解纷主体，帮助完善预防机制，使多元化纠纷解决网络更加严密。田阳法院在城区居委会设立法官联系点，方便社区居民随时联系、咨询、立案和诉讼，对当地居民中发生的轻微刑事案件、偶发性矛盾纠纷，与有关组织和人员合作，依法及早地予以调处化解并选择典型案件在联系点就地开庭、以案讲法。2011年至今，田阳法院法官联系点指导解决纠纷430件次，组织法律宣传18场次，预防民转刑案件25件次。

5.建立信息反馈机制

田阳法院在党政部门以及在村庄、社区等基层单位建立起33个信息点，基层调解人员兼任信息员，在群众与法院之间构建社会矛盾信息反馈网络。2011年至2012年5月，法院向行政机关、基层组织和厂矿企业提供司法建议40多份，全部被采纳。

6.推动人民陪审员发挥作用

田阳法院共选任21名人民陪审员，先后参与审理案件864件次，促进了司法公正、公开，通过发挥其专业特长，保障了专业性较强案件的公正审理。法院建立基层情况反馈制度、法院信息通报制度，2011年至2012年5月，人民陪审员对所在地发生的536起纠纷进行了调解疏导，有效防止了矛盾激化。法院受理专业领域内的纠纷，其处理往往有赖于技术鉴定和行业标准，为此，田阳法院与行政机关建立起双向协调制度，对环境污染、产品责任等特定行业的纠纷，一般由业内专家作为解纷主体，确保这些纠纷得到一个权威的、符合专业特点的公正结果。对已经成诉的纠纷，法院吸纳劳动、卫生、质检等行政部门的专业人士参与案件调解处理150件次，达到了疏导解决纠纷的目的。

通过这些措施，田阳法院在多元化纠纷解决机制的前提下，除通过审判保障诉讼外解决机制的功能充分发挥外，还不断进行审判管理工作的改革与探索，提高法官队伍的整体素质，最大限度地降低诉讼解决机制的负面影响，彰显法律的公平正义，把好实现社会公平正义的重要关口。

二、风险沟通：化解矛盾纠纷的社会工作

风险沟通的基本目标，从本质上而言都是针对风险演变为危机的可能性和危害性而制定的。第一目标是疏导风险和改变风险的进程。通过风险的识别、公布、协商，争取避免风险冲突。这其中包含着两项主要内容，一是风险信息的提供与风险教育，二是观念调整和行为改变，从而到达改变风险进程的目的。第二目标是风险警告和阻止风险的发生。通过发布风险警告，告知公众风险的情况，引导公众开展应对风险的行为，全面阻止风险兑现。第三目标是风险防范和降低风险的危害。通过对风险的识别、分类、转移等工作，有效传递风险信息，达到提前防范危机的不良后果、全面降低风险危害的目的。

（一）风险沟通的影响要素

1.个体视角的风险沟通影响要素

个体视角的风险沟通以个体为中心开展，通过研究相关要素，针对控制点或者理想模型，设计出改进风险沟通效果的方案。影响风险沟通的要素主要有四项。

第一项是个体的风险认知。个体对风险的认知，在风险沟通的过程中起着先导作用。先入为主的风险识别和判断，往往从风险沟通的开端就发挥着关键影响。风险认知受诸多因素的影响，当前心理视角的研究得出与风险认知直接相关的主要因素为15项。第一，是否为非自愿接受的风险事件；第二，是否为不可控制的风险事件；第三，是否为陌生的风险事件；第四，是否为不公正待遇下的风险事件；第五，是否为利益规则不明的风险事件；第六，是否为难以理解机理的风险事件；第七，是否为几率难以确定的风险事件；第八，是否为容易引发恐惧情绪的风险事件；第九，是否为涉及不可信机构的风险事件；第十，是否存在不可抗后果的风险事件；第十一，是否为直接涉及自身利益的风险事件；第十二，是否为违背公序良俗的风险事件；第十三，是否为人为导致（而非自然灾害）的风险事件；第十四，是否为确定致死的风险事件；第十五，是否为已确定会导致疾病、伤亡的风险事件，若是，则个体更难以接受此类风险事件。
【4】

个体风险认知的研究，对调节个体态度提供了参考依据，也为改善风险沟通指出了有效方向。

第二项是个体的心理噪音。部分风险事件会对个体造成强烈的心理冲击，形成个体的心理噪音，影响其风险识别、判断，甚至影响其风险沟通和相应行为。心理噪音的客观存在，提醒风险管理者注重两个方面：一方面，充分重视风险事件对个体情绪的影响，此类绝望、害怕、担忧、恐惧等情绪，很可能造成沟通障碍；另一方面，特别重视风险兑现（危机爆发）时，风险事件对当事人的客观影响，此时的心理噪音很可能是高度的沟通影响因素。

第三项是个体的负面干扰。部分个体在关注风险事件时，存在固执地关注负面信息的特征。甚至在负面信息并非重点信息，也即该风险事件的正面情况呈现显性状况时，部分个体仍然坚持关注负面信息。这就形成了负面干扰。在风险沟通时，负面干扰越来越多地成为阻碍沟通的主要影响因素之一。

第四项是个体的信任判断。风险沟通需以信任为基础，个体对风险相关方面的信任判断，直接影响和决定了风险沟通的实效。但信任是在长期过程中逐步形成的，并且个体的信任判断容易受外因的影响而呈现出“难信任、易怀疑”的特征。只要信任的障碍未被克服，风险沟通就难以达到预期的目标。个体的信任判断问题，已成为风险沟通的典型议题。第一，信任往往是风险沟通的决定因素，但达成互信需要付出较大的努力；第二，公信力至关重要，可信赖的权威部门，或者第三方，是风险沟通的坚强支持；第三，信任度较高方面具备转移到信任度较低方面的可能。

2.社会视角的风险沟通影响要素

社会视角的风险沟通以社会为边界，研究社会范畴中风险沟通的影响因素及其运行机理。

第一项是风险认知演变为风险共识。个体层面的风险认知，当在社会层面聚集到一定程度后，就会演变成为风险共识。风险共识是社会各界对于风险的普遍认识，主要包括了风险识别的标准、风险的危害程度等方面。在实际的风险沟通过程中，第一，风险共识往往不易改变，导致固执的风险认知；第二，风险共识存在推导效应，容易形成“恐惧链”现象，影响后续的同类问题。

第二项是心理噪音根源于公众差异。个体层面的心理噪音，在社会层面上的根源是公众差异。公众对于风险识别、沟通要求、风险理解等方面的个体特殊性，汇总成为风险沟通时的公众差异。在风险沟通过程中，第一，公众差异导致了心理噪音的差异度，也为风险沟通带来了难度。第二，公众差异在导致不同心理噪音的同时，也带来改变风险共识的功效；差异导致了风险识别的分散化，也为改变风险认知提供了可能性。

第三项是负面干扰检验公众理性。社会视角的公众理性是公众了解风险事件的本质后，不易被无关因素干扰，从而对风险事件做出相对准确的判断，并能够采取适当行为应对和处理风险事件。在风险沟通的过程中，第一，公众理性对于风险沟通至关重要，但往往在风险事件中，由于个体的负面干扰，存在着公众的不理性；第二，公众理性不是绝对概念，是相对于负面干扰而定的，只要负面干扰的程度不足以影响风险沟通，就是相对的公众理性。

第四项是信任判断升级为公信力。个体层面的信任判断，在社会层面经过积聚，构成了公信力效应。公信力的特质与信任一致，依然具有难形成和易破坏的特征。在风险沟通的过程中，第一，公信力可以成为风险沟通的信任资本，形成良好风险沟通的基石。第二，公信力不是固化的，而是可转移和可变动的；但如果应用不当，信任也会随之破坏。

（二）风险沟通的机制创新

有效的风险沟通在个体、社会和管理层三方都需辅以改革创新来实现。在当前的情况下，有效治理的机制创新工作需逐步规划、稳步执行、调整创新。

个体层面的机制创新，目标是通过心理维度和技术维度的沟通技巧，通过社会风险环境和管理的积极创新，一方面，克服负面干扰，形成个体层面的信任基础；另一方面，个体具备积极规避危机的基本能力。第一项，克服个体对负面干扰的机制创新，培养个体对负面信息的免疫能力。第二项，形成个体对基本信任的机制创新，培养个体对风险信息的基本信任。第三项，形成个体积极避免不当活动以规避危机的机制创新，培养个体不主动招致危机和有效规避典型风险的能力。

社会层面的机制创新，目标是通过社会视角风险沟通的影响因素，积极调整风险沟通的社会环境，促成风险沟通的社会优势。第一项，形成优化风险共识的机制创新，培养积极良好的风险共识，为风险沟通提供良性的社会氛围。第二项，形成培养公众理性的机制创新，培养公众在风险和危机状态下的必要理性，构成风险沟通的群众基础。第三项，形成有效监督风险沟通的机制创新；提供个体和社会必要的监督风险沟通的权力，大幅度提升风险沟通质量和各界的沟通意愿。

管理层面的机制创新，目标是通过管理制度、导向流程、绩效评估等方面的管理手段，积极改革创新，形成管理切实有效的风险沟通。第一项，形成明确风险责任的机制创新，在风险各阶段做到责任明确，各司其职。第二项，形成流程完善的机制创新，构建沟通顺畅，互动充分，成效显著的风险沟通流程。第三项，形成科学评估绩效的机制创新，通过绩效评估的硬性约束，规范沟通环节和保障最终效果。

三、心理干预：化解矛盾纠纷的心理工作

公共部门纠纷调处的“心理战”围绕受害者群体的心理恢复开展救助，这是心理方面的微观工作，但是在公共部门信任危机管理过程中需要予以足够的重视。

（一）了解心理救助的路径

公共部门危机应对时，针对受害者开展的心理救助，可以根据受害者的心理过程予以路径分析。

危机状态下，受害者的心理过程一般会出现以下几个阶段：

（1）危机发生后，受危机源的刺激，受害者由于自身的心理作用，或由于集体情绪感染，产生紧张和焦虑心理。表现为：产生创伤感和挫折感，导致对他人的怨恨和反抗，情绪波动显著，反复无常；觉得对不起死者，痛苦内疚，有负罪感；触景生情，联想起死者生前的情形，感到失落与寂寞。

（2）受害者的紧张心理需要通过自我调节，同时借助外界的危机干预，以更好、更快地舒缓。

（3）伴随着危机源的清除和外界的危机干预，受害者逐步从负疚感中解脱，走出心理阴影，重新面对现实，恢复正常生活（见图9—3）。

图9—3 危机状态下受害者心理发展路径

从危机状态下受害者心理发展路径来看，公共部门适时、适度地开展心理干预，有助于受害者的心理救助，也有利于信任危机管理。

（二）掌握心理干预的原则

公共部门危机应对时的心理干预，从心理学的角度来看，是从心理上解除危机状态，使危机的心理症状得到缓解和持久的消失，使心理功能恢复到危机前水平，或使个体获得应付技能，预防同类心理危机。

1.心理干预坚持以人为本的原则

心理干预首先坚持以人为本的原则，就是把受害者的利益放在第一位，在生命、身体和财产的价值排序中，生命应放在第一位。

2.心理干预的五大规律

公共部门根据危机的特点，在开展心理干预时需要遵循五大规律。

规律一：心理干预要注重时效性。心理干预的时间一般在危机发生后的数个小时、数天，或是数星期。

规律二：迅速确定要干预的问题，强调以目前的问题为主，并立即采取相应措施。

规律三：必须（尽可能）有其家人或朋友参加心理干预。

规律四：鼓励自信，不要让当事者产生依赖心理。

规律五：把心理危机作为心理问题处理，而不要作为疾病进行处理。

（三）了解心理干预的方法

公共部门在危机应对时，虽然专业的心理干预需要在心理干预专家的指导下进行。但是在紧急状态下，公共部门的工作人员也有可能临时操作和应对。因此，公共部门的工作人员需要了解基本的心理干预方法。

1.心理干预六步骤法

第一步，明确问题。倾听受害者心声，从受害者角度确定心理问题。

第二步，保证受害者的安全。

第三步，与受害者进行积极的沟通和交流。

第四步，与受害者共同分析问题并提出问题解决的方法。

第五步，制定行动改进的计划。

第六步，从受害者那里获得其愿意改进的承诺。

2.关键事件应急报告法（CISD）

正规的关键事件应急报告法一般在危机事件发生后的24小时内进行，用时2~3小时，分为七个步骤。

第一步，介绍小组成员和干预过程，与受害者建立信任关系。

第二步，受害者提供危机事件中发生的具体事实。

第三步，鼓励受害者讲出危机事件发生时最初最痛苦的想法。

第四步，挖掘受害者在危机事件中最痛苦的经历，鼓励其承认自己的情感。

第五步，要求小组内的受害者回顾各自的情感、行为和认知体验，以便对事件产生更深刻的认识。

第六步，使受害者认识到他们的应激反应是正常反应且是可以理解的，为其提供促进整体健康的知识和技能。

第七步，总结、修改有关应对策略和计划。

3.团体心理干预法

团体心理干预法主要针对救援者和工作人员进行，分三个阶段实施。

阶段一，执行任务前，制定组织预案，通过演习明确任务和职责，减轻焦虑感和建立团队信心。

阶段二，执行任务中，保证每个成员都有同伴，通过共同承担任务和相互交流减轻压力，限制工作量，保证休息时间，使工作人员有机会与家人交流，安排专门的消融疗法。

阶段三，任务结束后，给参加援助的工作人员一定的假期，使其从繁重而紧张的工作任务中解脱出来，防止其出现创伤后应激障碍。

（四）帮助受害者自我调适

在遭遇公共危机事件后，公共部门的工作人员不可能时时陪伴在受害者左右，但是他们可以指导受害者采取积极行动，进行自我调适，帮助自己度过灾难后的危机状态。以下是六种常见的自我调适方式。

1.倾诉

向自己的亲友或者专业的社会工作者、心理医生倾诉，把在灾难中听到、看到、闻道、尝到和触摸到的事物毫无保留地讲述出来，越详细具体越好。一吐为快是一个看似简单，实际上却是很重要的危机处理步骤。个体像倒垃圾一样把内心深处的感受、想法不加掩饰地表达出来，不仅能够获得倾听者的安慰和规谏，还能够通过事件不断重现，帮助自己勇敢地面对危机事件，直到变得对该事件麻木，才能朝更加积极的方面转变。

2.发泄情绪

可以是痛哭一场，因为在遭遇巨大的不幸时，痛哭是非常有效的心理自救措施，它能够使内心积聚的不良情绪随着眼泪得到发泄和分流，从而减轻个体承受的心理和情绪压力。也可以通过某些具有纪念和象征意义的行动帮助自己和悲伤告别，例如在灾难发生地为逝去的亲友举行悼念仪式，将内心的痛苦或者灾难前未来得及说出又没机会说出的话写在风筝上放飞。情绪得到宣泄后，会感到如释重负的舒畅。

3.更换环境

暂时离开原来的环境，避免触景生情。选择环境舒适优美的地方暂时居住有助于摆脱痛苦，恢复心理平衡。

4.心理补偿

把注意力转移到工作、学习中，或者转移到能够做好的事情上，以期获得心理上的补偿和满足。

5.求助专家

危机干预工作者、社会工作者和心理医生的劝导、启发、安慰，能够帮助个体疏导情绪，面对现实，激发自身的潜能，转变认识、情感、意志和态度，更加积极地应对危机事件。

6.转移视线，积极应对

寻求社会支持，积极进行户外活动，不刻意注意自己的问题，还可以读笑话、写日记等。

实例：“3·11”地震引发的信任危机和日本政府的应对
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日本“3·11”地震、海啸、核泄漏，引发了一连串的危机。日本政府凭借先进的防震抗震系统较好地应对了地震危机。但此后爆发的信任危机，却导致日本政府在信任危机应对和信任危机管理方面连连失分，应对不暇。

第一阶段：地震发生，日本成熟的应急系统维护了公信力

2011年3月11日，下午1点46分，日本本州东海岸附近海域发生了90级地震，震中位于北纬381度，东经1426度，震源深度约20公里。随即，日本气象厅随即发布了海啸警报，称地震将引发约6米高海啸。

2011年3月11日，下午2点50分，日本政府在首相官邸危机管理中心设立官邸对策室，并发出指示让所有内阁成员到官邸集中。人们涌出大厦，在开阔地等候，同时日本铁路公司也透露，其下属所有新干线已经停止运行。地震受灾情况尚在调查之中。 在地震发生之时，得益于成熟的防震体系、常年对于地震避灾的教育及得力的信息公布系统，初期民众并没有过度惊慌。

2011年3月11日，下午3点左右，据宫城县警方透露，仙台新港海啸高度达到约10米，创日本近7年来新高。

2011年3月11日，下午4点左右，日本首相菅直人当天就救灾工作发表了长达数分钟的电视讲话。内阁官房长官枝野幸男呼吁人民不要勉强回家，尽量在公司或其他安全的地方等待。此时，多数地区开始也陷入恐慌。东京的一些建筑坍塌伤人，日本多个机场运作陷入瘫痪。

第二阶段：海啸引发核电站爆炸，企业失误，政府不力，信任危机由此爆发

海啸引发的核电站爆炸事故是政府没有遇到过的危机事件。在核爆炸发生之初，日本政府并未完全透露核电厂的安全情况，甚至在最初还发布了电厂安全的错误信息，这都引发了民众的不信任，并引起了一定程度的恐慌。

2011年3月12日，上午9点，日本经济产业省原子能安全保安院表示，因日本东海岸大地震而自动停止运行的东京电力公司福岛第一核电站正门附近的辐射量升至通常的8倍以上，1号反应堆的中央控制室辐射量是通常的1000倍。这是日本首次确认有放射性物质外泄。

2011年3月12日，下午3点30分左右，福岛第一核电站1号机组厂房爆炸，4人受伤。东京电力公司按照政府的命令，从反应堆安全壳成功排放蒸汽，安全壳内的气压估计已有所下降。此后还将使用消防泵直接向压力容器注入海水进行冷却。

2011年3月13日，民众的不安仍未完全消除。记者深夜在东京的市场看到，蔬菜、副食品、饮用水等生活必需品，都不同程度出现了断货。 同时，由于东京交通基本瘫痪，市民开始抢购自行车。 而在危机升级的阶段，由于企业和政府救援措施的不当，导致危机进一步加剧，逐渐恶化的形势导致民众的恐慌与不信任感开始增加，信任逐渐流失。并出现了一定的抢购现象。

2011年3月14日，日本福岛核电站的3号机组发生氢气爆炸，造成11人受伤；2号机组的水位也急速下降，核燃料完全露出水面，堆芯面临溶化的危险，紧急关头，工作人员过后注入海水才让水位回升。东京电力公司在晚间突然召开紧急记者会，极力向日本媒体说明：“正在想其他办法补救。”在这场大地震遇难和失踪的人数不断上升，灾区严重缺少水、食物、汽油等物资，聚集在避难所的民众上升至55万人。

2011年3月15日，日本首相菅直人就日本大地震和海啸引发的核电站危机发表告国民书。菅直人说，受损核电站还有进一步泄漏放射性物质的可能性。菅直人再次呼吁福岛第一核电站附近20公里半径的居民离开避难，并表示绝大多数人已经疏散避难。

经过持续的信任流失，随着危机的进一步加剧，进入了危机爆发的阶段，由于上一阶段造成的信任缺失导致民众对政府的能力开始怀疑，民众恐慌情绪上升。对政府的不信任感达到最高。

第三阶段：政府着力于信任重建，但举步维艰

2011年3月15日，日本政府与东京电力公司一起组建了“福岛核电站事故对策统合总部”，首相菅直人担任总部长，针对堆芯冷却操作进展困难的东电福岛第一核电站统一实施对策。

2011年3月18日，菅直人政府对灾难危机应变缓慢，劫后7天了，仍无法有效控制核灾情，又未能有效率将救援物资送到灾区，令灾民处于饥寒交迫、断电断水，甚至被冻死的悲惨世界中。群众愤怒，媒体表态：菅直人政府是凶手!日本人愤怒游行，不满情绪升温！

2011年3月18日，日本福岛南相马市市长发出质疑：“我们是否被遗弃了？没有任何救援队前来，没有药物、没有汽油和煤油，我们被隔绝了。” 南相马市位于福岛核电站周边30公里禁区的边上。当地仍有居民在废墟堆中寻找亲属，有些人则试图徒步逃离以避免辐射。

2011年3月21日，日本首相菅直人前往福岛县一处安置中心探视因核事故而被迫疏散的当地居民，其间屡遭居民质问，抱怨、指责声不断。

2011年3月26日，日本政府再次批评东京电力公司处理核事故中的过失，包括派遣没有做足防辐射措施的作业人员进入核电站。同日，东京电力方面承认，如果事先妥善沟通，前述事故其实可以避免。

2011年3月31日，在日本东京电力公司总部门前，游行者和警察发生冲突。当日，由全日本学生自治会总联合会、工会等组织的数百人在日本东京街头举行反核电站游行。要求东京电力公司立刻废除一切核电站、公开核电站事故所有信息，并对因核泄漏而避难的国民和被辐射者进行赔偿。

2011年3月31日，日本首相菅直人说，福岛第一核电站必须报废。国际原子能机构建议日本扩大这座核电站周边居民的疏散范围。

2011年4月1日，日本首相菅直人表示，平息福岛第一核电站事故是一场持久战，但他保证将全力使核电站恢复到令人心安的状态。

2011年4月12日，日本官房长官枝野幸男现身东京的一个农贸市场，亲自品尝来自福岛等县产的草莓和西红柿，以向公众推销这些蔬果。

2011年4月22日，日本福岛县，东京电力社长清水正孝到避难所向灾民跪地鞠躬谢罪，遭到灾民怒斥。

2011年5月9日，由于日本中部电力公司位于地震带附近，日本首相菅直人要求关闭该国最有争议的核电站——滨冈核电站。

2011年5月9日，日本万人大游行庆祝滨冈核电站停运。

2011年5月20日，东电社长清水正孝(66岁)已确定辞职，后任将是现在的公司监事会主席筑馆胜利(69岁)。

2011年8月4日，日本首相菅直人计划解除3名负责国内核政策的高级官员的职务，原因是他们未能处理好福岛第一核电站事故带来的一系列危机。

2011年9月12日，日本民众游行纪念大地震，抗议核政策。

而在危机过后，政府之前隐瞒危机情况和监管不到位等问题再次被曝光，进而引起后续一连串的信任危机。

第四阶段：“3·11”地震一周年后，信任危机持续升温，政府应对不暇，信任危机管理任重道远

2012年3月8日，日本“3·11”大地震和核事故已发生近1年，四个地方检察院，决定就此对前首相菅直人及东京电力公司等相关官员进行立案侦查，主因他们去年于福岛第一核电站事故中指挥不当，导致1号机组发生氢气爆炸，令多名工人受伤。

2012年7月6日，日本国会福岛核事故调查委员会称福岛核事故“明显是人祸” 。

2012年7月23日，日本政府设立的“东京电力公司福岛第一核电站事故调查和验证委员会”公布了福岛第一核电站事故调查最终报告 ，并提交给日本首相野田佳彦。这份最终报告列入了去年12月中期报告之后的调查和验证内容，对东京电力公司抢险不力予以批评，并指出当时日本首相官邸对抢险现场的干预产生了负面影响，同时有关政府部门的某些防控举措不到位。

报告指出，目前在反应堆损伤部位和爆炸原因仍未彻底明确的情况下，“日本政府和东京电力公司应继续调查和验证”。关于海啸来袭前地震给核电站造成的损害，报告认为，就目前掌握的情况看，单纯的地震晃动不足以损坏福岛第一核电站１号至３号机组封闭放射物的功能。将来辐射水平下降后，调查部门应实地考察反应堆建筑，以查明当时地震晃动的影响。这一结论与此前东京电力公司的观点有些许吻合。该公司认为，地震没有导致反应堆机组的重要机器出现损伤，海啸是导致事故的主要原因。

最终报告还就福岛第一核电站２号和３号机组的抢险情况与福岛第二核电站进行了对比。报告指出，与事先配备了备用注水系统的福岛第二核电站相比，福岛第一核电站没有采取恰当的措施，东京电力公司关于反应堆堆芯损坏时间的分析结果“没有反映实际情况”，影响了抢险工作。报告认为，当时日本首相菅直人视察福岛第一核电站时的某些行为，有可能给现场带来了混乱，由此产生的“弊端非常大”。对此，菅直人表示，作为当时抢险的最高责任人，他诚挚地接受报告并反省。

报告说，核事故发生后，如能采用日本“放射性预测网络系统”测算出的辐射值，理应使被疏散的居民所受辐射量控制在最低限度。据此前日本媒体报道，对于是否公布上述测算结果，负责测算的文部科学省和有公布职责的日本原子能安全委员会曾一度互相推诿，都不想承担公布后果的责任。结果，一些居民被错误地疏散到了辐射量较高的地区。报告还指出，日本原子能安全委员会没有积极发放防止甲状腺遭受辐射的碘片，没有尽到责任。

对于文部科学省去年4月19日提出学校教室和操场可以使用的安全标准是“全年辐射量为20毫希沃特”，该报告表示，这是国际辐射防护委员会所提出标准的上限值，但是文部科学省的说法“容易被人理解是标准值，解释得不充分”。调查和验证委员会表示，为避免再次发生核事故，减轻灾害影响，希望日本政府能依据该报告的建议进一步切实采取防控措施。

注释：

【1】
参见刘宪银：《北京市50万奖金奖励上网举报社区内黑作坊》，见http://news.xinhuanet.com/internet/200704/30/content_6047332.htm，2007-04-30。

【2】
参见卢子娟：《创新非公权力矛盾纠纷解决机制》，见http://www.chinamil.com.cn/big5/ll/201206/11/content_4891963.htm，2012-06-11。

【3】
参见张海：《创新法院多元纠纷解决新路径》，见http://court.gmw.cn/html/article/201205/29/90982.shtml，

2012-05-29。

【4】
V.T.Covello,R.G.Peters,J.G.Wojtecki,R.C.Hyde,“Risk Communication, the West Nile Virus Epidemic, and Bioterrorism: Responding to the Communication Challenges Posed by the Intentional or Unintentional Release of a Pathogen in an Urban Setting，”Journal of Urban Health: Bulletin of the New York Academy of Medicine，2001(2)：382-391.

【5】
根据人民网，新华网，新浪网等相关媒体的新闻报道整理而成。

第三节 社会维稳：信任危机管理的顶层设计

社会维稳在根本上是信任危机管理的顶层设计，原因在于，第一，要在长期的社会服务管理中维持社会的安定团结，必须从信任危机管理的高度进行社会维稳的制度化、常态化的设计；第二，要在全球政治、经济、文化的互动中维持社会的稳定发展，必须从信任危机管理的宽度进行社会维稳的可持续、与时俱进的设计；第三，要在转型期矛盾频发的国内外局势中保持社会的和谐局面，必须从信任危机管理的深度进行社会维稳的创新性、实效性的设计。

作为信任危机管理顶层设计的社会维稳，具体实施要重视风险识别、战略管理和科学操作三个方面。

一、社会维稳的风险识别：风险属性与维稳困境

社会维稳的工作基础是识别影响稳定的因素及其运行机理，即风险范畴的边界设定。该过程的实质就是全方位的风险识别，包括了对风险的成因、危害、机理三方面属性的识别。识别过程也是剖析社会维稳主要困境的过程。

（一）风险成因的交织化，导致风险责任的模糊

与社会稳定相关的风险因素多种多样，其关联情况错综复杂。社会稳定的风险成因，从风险所有权的视角可划分为三类。一是自然类风险：包括突发的、无法防治的自然灾害导致危机的风险，如地震、火山等；还包括了可防治的自然灾害导致危机的风险，主要由于人为不当因素引发，如规划或防御不当导致的损失。二是社会类风险：包括了社会客观因素导致危机的风险，主要由社会发展、结构转型等因素导致；还包括了社会主观因素导致危机的风险，主要由社会群体或个体的不当行为导致。三是政府类风险：包括了政府行为不当引发危机的风险，主要是由于处置不当、应对不力等“硬伤”导致的危机；还包括了政府相关因素的问题引发危机的风险，主要由官员的不当言行等“软伤”导致的形象危机。

社会稳定的主要风险在所有权方面既相互交织，又互为连带；既相互转换，又互为因果。这就必然导致风险责任的边界模糊化。因此，社会维稳的风险所有权，其落实和分配，已成为开展社会维稳的现实难题。

（二）风险危害的扩大化，导致满意度的误差

现代化、城市化、信息化的发展，致使社会的总体损失处于不断增大的趋势。从风险兑现和危机爆发的规律来看，危机的发生必然带来客观的破坏。突发事件等危机的爆发，必然带来不可抗的人员伤亡、财产损失、基础设施的破坏等，也包括涉灾群众的心理负面影响。而近年来国际和国内的危机管理实践表明：经济和社会发展程度越低，则财产损失越低，但是人员损失越大；经济和社会发展程度越高，则人员损失越小，但是财产损失却越大。

当社会维稳面临着人民群众的损失不断增大的总体环境时，一方面，客观的损失和人民群众主观的痛苦给社会维稳带来严峻的挑战，维稳的任务重、难度大、时间紧；另一方面，也必然导致群众对突发状况下社会状况的不满情绪，导致对政府评价的微词。总之，人民群众对社会维稳的满意度受着多方面的不可抗误差的影响。

（三）风险运营的复杂化，导致维稳成效的起伏

社会维稳的风险因素，其运营机理极为复杂。无论是政府风险运营，还是社会风险运营都存在众多干扰、关联项目。

政府风险运营的干扰项极多。（1）安全风险，包括了所有可能导致生命或财产损失的因素，既包括了直接导致人员伤亡或财物损失的突发公共事件，又包括了涉及安全问题的应急管理和紧急救援等方面。（2）管理风险，是政府的社会管理职能引发的、可能影响政府形象的因素总和，既包括政府在社会管理过程中的失误和问题，又包括社会对政府的失望、误解、质疑，主要存在四种备受关注的风险。（3）服务风险，政府在提供公共服务过程中，由于供给不力、传递不畅、分配不均的现象导致的风险。（4）官员风险，是指政府各部门、各级公务员在工作和生活中有悖公务员身份，有损政府名誉的风险。（5）媒体风险，是指政府及其官员在日常行政或突发事件中的所言所行，经由媒体呈现出来，从而在公众印象中形成的政府形象，是政府、媒体、公众三者互动的结果。

社会风险运营的关联项极多。（1）社会风险本身存在着长期积累、瞬间爆发、连锁反应的属性。一旦有导火索则容易瞬间引爆。而次生灾害源的广泛存在，又极易引发一系列的连锁反应，呈现次生式、周期式、综合式的危机状况。（2）在风险环境中，社会转型又带来了客观的社会管理问题，社会诱因也必然激发不稳定因素的活跃状态。（3）风险传播时新型媒体的传播效应，由于噪声大、渠道多、匿名性强，易导致群众行为的异常。（4）社会面存在着导致“窗口效应”的风险。社会各界关注或进入公共政策流程的社会面，往往是社会舆情存在导向性倾斜的领域，存在着以偏概全的“窗口效应”。公众出于对弱势群体的关心和对自身连带风险的顾虑，很可能出现倾向性的意见，在一定程度上对社会管理，甚至司法领域施加不当影响。

总之，社会维稳在风险运营时的复杂特征，客观上决定了社会维稳工作在具体事件的处置上表现为时好时坏，在一个阶段中很可能出现不规律的波动。这就必然导致社会维稳的成效起伏。

二、社会维稳的管理战略：维稳特征与理念再造

社会维稳风险的属性及其所导致的维稳困境，决定了开展管理战略的必要性。社会维稳的管理战略，是以维稳特征为基础的中长期规划，其实质是社会维稳的理念再造。

（一）维稳的局限性与科学的管理战略

社会风险成因的交织化，决定了维稳工作的客观局限性。主要体现在两个方面。第一，维稳工作无法改变风险的普遍性和递增性。与社会稳定相关的风险必然普遍存在，并持续运行。联合国不断强调“与危机共存”的理念，在维稳方面则需要突出不稳定因素的普遍性，并且其中一部分风险不由人为意志而改变。随着现代化、国际化的推进，涉及社会稳定的风险由传统因素转为影响面更大、连锁反应更加剧烈、危害程度更加严重的新型风险。维稳任务的艰苦性将继续增大。第二，维稳工作时集中力量处理当前重大风险的应急体制，未能敏感地预测风险，也难以快速应对综合风险，例如快速扩散型危机、多中心型危机、次生型危机和复合型危机等，这样就导致措手不及、分身乏术、疲于应战的局面出现。

因此，社会维稳的科学管理战略尤为重要。一是明确集中力量办大事的理念。风险的普遍性和递增性必然要求社会维稳增加人财物的投入以全面应对，但是风险治理的理念并非苛求事无巨细全部应对，而是讲求风险分类，着重应对好重大风险。树立集中力量办大事，汇集社会资源应对重大风险的理念。实践中可以通过设计风险分类的指标体系、划分风险等级等具体工作来开展。同时，还需要防止过度反应，防范因过多应对低度风险而贻误时机。二是倡导风险管理，统筹处置风险。在风险应对策略方面，既要突出重大风险，抓大放小，集中力量办大事，又要有关注一般风险的机制，追踪容易转换成为或者引发重大风险的事项。在风险应对的职能机构方面，既要充分发挥集中的优势，设置整合条块的机制，以应对重大风险，又要充分调动区域或专项的力量，设置有效启动特定区域、专业部门的机制，以应对特殊风险。三是突出危机公关，善于转危为机。突发事件在所难免，在学习“与危机共存”的过程中，危机公关至关重要。危机公关在很大程度上影响着人民群众的感受和满意度。政府要善于引导舆论，引导民意，获取理解，争取支持。政府尤其要做好转危为机工作，迅速修复形象，持久地维系社会影响。

（二）维稳的动态性与科学的发展战略

风险危害的扩大化趋势，决定了社会维稳的动态性，主要体现在三方面。第一，影响稳定的因素是变动的，主次矛盾、主客观问题存在着变数，甚至相互作用和转化；第二，涉及稳定问题的群体是动态的，人员有流动，涉及问题会转变；第三，维稳工作的部署和措施是动态调整、更新升级的，维稳工作可以细分为处置当前重点问题的应急型维稳，以及防范和应对中长期风险和涉稳问题的发展型维稳。

当前的社会维稳，往往在动态性把控方面存在一定程度的失误，导致滞后、不对称等问题。（1）危机管理的目标设置过高与能力配备较低的矛盾。维护社会稳定和谐是高目标，而一些相关部门却存在着职能低配、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。（2）政府常用的管理手段，在现实运行过程中存在着失灵和失效的可能。传统上有效的常用策略和手段，由于社会环境和公民意识的变化，很可能存有变数。（3）专业技术的期望高，运行成效仍待提高。政府部门往往在专业设备、专业技术方面，不惜投入巨资、积聚大量专业人士；社会各界对于这些方面也往往期望很高。但由于种种原因，专业设备和技术的运行实效往往达不到社会的预期。（4）社会维稳类人才的培养难度大，能力提升慢，现有的传统教学、知识传播、能力训练，在一定程度上存在着不配套、不接轨、不契合等实际问题。

因此，社会维稳的科学发展战略尤为重要。一是秉持维稳保发展、发展促维稳的理念。社会维稳是党政系统，尤其是社会和经济发展系统的坚实保障，需要社会、经济、文化等部门的支持才能实现。社会稳定可以促进全面发展，而社会发展也可以更好地解决稳定问题。二是强调预防预警，做好监督监控。首先是防范由于政府自身的问题，导致和引发社会公共事件；其次是做好常见、高发危机的预防工作；最后是综合风险的监督监控，提前预警，减少损失。三是强调科学操作，不断提升能力。通过科学的制度设计（科学的定性机制、责任机制、保障机制等方面）科学的流程设计（标准化的处置流程等方面），在科学的指引下不断提升社会维稳的综合能力。

（三）维稳的系统性与务实的协同战略

风险运营的复杂化，决定了社会维稳往往在横向上跨部门，牵涉政府内部的多个部门；在纵向上跨层级，涉及多层次的政府部门。公共部门的条块架构，存在机构繁多、机制交错，职能交叉、重复建设等问题，容易导致一定程度上的责任离散、系统低效、资源浪费，甚至在特定情况下的反应失常、应对失误。这就与全社会的“无缝隙、全天候”的“平安城市”的预期仍然存在差距。

因此，维稳工作的科学协同战略尤为重要。在内部，通过强化系统整合，强调有效联动，充分调动资源。体系设计方面坚持“横到边，纵到底”的静态架构，坚持运转高效、配合协调、口径一致、保障有力的动态格局，全面整合现有的系统资源。同时，坚持与时俱进的原则。根据当前突发事件的特征，根据社会维稳的共性规律，充分调动现有资源，救助生命财产、维持市场秩序、保护群众利益，形成有效的管理格局。在外部，增强危机公关的经验，扩大社会面影响力。强化政府、社会、个人共担风险的理念，用好社会动员，实现全民联动。风险治理强调明确风险的所有权，各担其责。不同的风险源应有相应的风险所有权主体。群防群治是社会维稳的传统经验，通过有效的社会动员机制，形成全民联动的社会维稳格局，一方面便于获取社会资源，另一方面有助于应对综合风险。

三、社会维稳的科学操作：优化策略与机制创新

社会维稳的特征决定了实践部门在操作时必然面临着一系列的现实难题，如社会维稳的风险范畴，维稳风险的治理策略，社会维稳的风险治理工具等问题。上述的风险管理战略，在全面落实方面，需要全面借助风险管理的优化，才能真正落实社会维稳的善治。

（一）调适模式，界定管理范围

社会维稳的风险属性和社会维稳工作的特征，决定了其风险管理的范畴设定和模式设置至关重要。社会维稳的风险运营模式，根据政府职能的差异，可划分为三类。

（1）“大维稳”模式：“政府主控型”的社会维稳。该模式建立在“精英决策”的设定基础上，运营时依靠决策精英团队，在外部开展充分的社会稳定状况和公众各项需求的研判，政府主控社会维稳工作，主要由政府职能部门开展维护社会稳定和处置不稳定因素的业务。社会和个人处于较被动的接受地位。

（2）“小维稳”模式：“政府主持型”的社会维稳。该模式建立在“市民社会”的设定基础上，运营时主要依靠公民自治，在外部开展公众各项需求和民主、理性的合作，规避“公用地灾难”的发生，并形成公众认可的社会秩序。在政府主持原则性和法律性框架的前提下，主要由公民代表和全体公众自发维护社会的稳定。

（3）“适度维稳”模式：“政府主导型”的社会维稳。该模式建立在科学管理和风险治理的基础上，主要依靠政府主导和社会协同，但也要注意设置政府主导的边界，与社会和个人开展合理的分工与协作，形成政府、社会、个人责任共担、风险共对、稳定共享的格局。

“适度维稳”风险运营模式，兼顾了社会维稳的目标设置与运营成本的平衡，兼顾了转型期问题与机会共存的矛盾，兼顾了公众既是维稳支持力量又是不稳定因素的冲突。“适度维稳”风险运营模式，需要以下三方面的支持。一是政府体系的建设，社会维稳相关机构、职能、制度、司法、执法等方面的全面强化；二是内部能力的配备，在人力资源、执业资格、能力匹配等方面需要全面跟进；三是社会的紧密配合，形成全员参与、社会资源全面支持的有利局面。

（二）优化策略，厘清管理思路

“适度维稳”的风险运营模式，在推行时需有全面配套的风险管理策略，来规范行为和明确思路。

（1）标准基础上的规范化维稳。具体说，是指标准化的处置和应对，预案的充分应用，标准化的理赔和兑现，标准化的新闻和信息发布。

（2）制度基础上的法制化维稳。完善社会稳定风险评估，强化社会维稳的制度建设，推进社会管制的有效性。

（3）科研基础上的科学化维稳。全面研究涉及社会稳定的规律，开展科学研判和科学决策，开发高新科学技术，弥补人力资源不足、任务繁重的压力，满足社会维稳工作高效运转的需求。

（4）服务基础上的可持续维稳。提高窗口行业的服务水平，降低群众的维权成本，全面提高公共服务质量，减少纠纷。

（5）沟通基础上的社会化维稳。第一，政府主导。政府是风险治理的主体，承担着战略规划、法律制定、机制设计、资源配备的职能。第二，社会协助。社会是重要支持力量，承担着协助执行、配合运营的职能。该部分又可分为企事业单位、社区、非营利组织等，各有不同的协助任务。第三，个体参与。个体是基础单位，承担着预防风险、预警汇报、基础救助、道德自律等多方面的职能。

（三）创新机制，完善管理手段

完善社会维稳的风险管理机制，需通过信息管理、知识管理、绩效管理这三方面来全面实施，其中关键是管理的机制创新和手段优化。

1.社会维稳的信息管理，形成灵敏的风险预警机制

社会维稳的信息获取和传递是信息管理的基础。信息是社会维稳的关键因素。通过社会维稳的信息科学传递，把合适的风险信息，通过合适的渠道，在合适的时间，传递给合适的人员。科学处理好信息的收集、筛选、加工、传递、存储、应用等各环节的工作。

（1）建立一体化的情报信息网络，即全面整合情报信息资源，实现情报信息网多层级无缝衔接。通过建立“横到边，纵到底”的多级情报信息网络，有效避免情报信息收集主体因条块分割造成各自为政的局面，实现情报信息的无缝衔接，形成全区统筹调度、部门归口报送、资源共享利用的一体化情报信息体系。

（2）建立高效率的动态运行机制，即全面加强机制建设，实现情报信息传递的动态运行。情报信息在各级层面的及时传递是实现情报信息价值的必然要求。按照这一要求，情报信息网络通过建立培训机制全面提升情报人员素质；通过设置考核奖惩、责任追究等机制，全面落实各项工作责任制；通过完善报送机制，明确情报信息的收集类别、保密级别、传递时限、报送方式等内容；通过完善工作机制，实现情报信息传递工作的规范化、制度化，为情报信息高效、动态运行提供坚实保障。

其中，社会维稳的风险分级与科学研判又是信息应用和准确预警的关键。一是以目前国际上通用的风险等级评定标准为基础，全面结合实际情况，对以往维稳事件的情报预警进行规律性研究，建立一套符合地区特点的情报信息风险指标评定标准。该标准通过设定发生可能性程度、境内外舆论关注程度、人员规模程度、发生地点敏感程度、引发关联性程度、动因影响程度、防控难度等一系列量化指标，将风险程度定为三个级别，第一级为“不能容忍应立即处置的风险”，第二级为“可容忍需重视的风险”，第三级为“应关注需跟踪的风险”。

2.社会维稳的知识管理，形成科学的风险应对机制

社会维稳需要通过全面的知识学习机制，才能与时俱进，不断适应新时期的要求。

（1）建立以全面系统掌握各类维稳资料及相关知识为内容的基本情况库，在决策时提供全面准确的资料支持。基本情况库具有两方面特点：一是全面实现对水电气热、广电通信、交通运输、食品供应、卫生医疗等公共安全相关情况的全面收集、翔实记录、合理分类、动态更新。二是将各类风险资料通过技术手段转化形成社会风险地图，实现地区社会维稳总体情况的直观反映，为全面掌控维稳形势提供支持。

（2）建立以规范化的案例收集和标准化的应急处置为主要内容的应急决策支持库，在决策时提供可借鉴的辅助依据。以建设群体性事件决策支持系统、突发公共事件决策支持系统、媒体应对决策支持系统等子系统为基础，一方面分类收集掌握国内外已有的各种涉稳事件的典型案例，总结其发生原因、处置过程、成功经验和失败教训；另一方面根据各类典型案例提炼总结形成针对各类涉稳事件能够采取的若干种标准化、规范化的处置方法，以及各种处置方法可能产生的效果和可能造成的负面影响。在以上两方面内容的基础上，通过数据、内容的不断更新和技术支持，实现同类搜索、经验提示等功能，起到为维稳的科学决策提供支持的作用。

社会维稳的规范化和标准化应对是科学应对机制的关键，主要包括两个方面的内容：一是根据情报研判预警关所确定的风险等级，设计一套完善的标准化处置流程，该流程明确不同级别事件的处置责任主体、处置时限、工作标准。在发生不同风险等级的涉稳事件时，各级责任主体按照流程要求自动启动处置工作，形成各司其职、各负其责、责任明确、流程规范、机制完善、整体联动、高效运转的处置模式。二是针对标准化处置流程无法解决的个别重大突发紧急事件，建立专家评审分析、情况会商等一系列研判机制，确保对特殊类涉稳事件的科学决策。通过社会维稳的科学应对机制，实现高危风险的优先治理，设计中低危风险的预防预警。既要集中力量应对高危风险，又要密切跟踪关注中低风险。

3.社会维稳的绩效管理，形成硬性的风险考评机制

绩效考核是管理工作的基础，社会维稳作为党和政府的重要任务，必然需要高效的考核系统作为支持。通过设计科学、可行、有效的考核体系，能够提升社会维稳的成效。建立实绩与政绩挂钩、责任与后果明确、奖励与处罚分明的督查考核关。建立一整套贯穿体系始终，涉及情报信息网络建设、风险信息预警研判以及涉稳事件的决策处置等各个方面的督查考核机制。一是建立责任追究机制，通过确定后果等级和责任等级，对因决策失误、政策制定失误、指挥失当、措施不到位、人员不到位等原因造成严重后果的，分门别类明确处罚标准，在进一步明确维稳工作责任的同时，明确因工作失职、渎职所要承担的后果，起到事前警示作用。二是建立绩效考核机制，以全面应用绩效管理理论为基础，通过建立科学完善的绩效考评办法，定期对各部门的工作成效进行考核，用科学的制度提升工作的积极性和主动性。

实例：综上，社会维稳的风险管理，其本质是通过调适模式，优化策略，创新机制，实现社会维稳的标本兼治，政府系统联动，社会全面协同，提升党政系统的维稳绩效，提高人民群众对维稳的满意度，共建可持续发展的和谐社会。

北京市朝阳区社会维稳体系“一网、两库、三关”的创新

当前，我国经济平稳较快发展，人民生活水平稳步提高，社会大局持续和谐稳定，但是，我们还要清醒地看到，人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂仍将是相当长一段时间内，我国政法工作面临的态势。

朝阳区作为北京市人口大区和改革开放窗口，瞄准建设世界城市的目标，提出加快“新四区”建设，为维稳工作提出了新的更高的要求。

现阶段朝阳区安全稳定形势呈现出国际问题与国内问题相互影响、虚拟社会与现实社会相互利用、敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织的新特点，对改革发展稳定形成新的挑战。

面对该区严峻而复杂的维稳形势和任务，区委陈书记提出认真总结固化奥运安保成功经验，探索形成朝阳区维稳工作长效机制。在区委、区政府的领导下，在市科委、市维稳办关心支持下，在区有关职能部门配合下，区委政法委与北控三兴信息技术有限公司、中国人民大学危机管理研究中心（唐钧任主任）合作，大胆探索和实践，创新社会管理，建立了朝阳科技维稳体系，并纳入朝阳区全模式社会服务管理系统。

朝阳科技维稳体系在科技引领、统筹协调、基础建设上探索运用新的技术手段，创新社会管理方法，实现了维稳工作风险防范能力、分析研判能力、科学决策能力、应急处置能力、工作创新能力的“五个明显提升”；实现了由传统维稳向科技维稳、主观判断向科学决策、各自为政向整体作战、被动应对向事前防范、经验管理向科学管理的“五个根本转变”。

（一）核心内容

“一网”：建设以保障科学决策为目标，以全面整合、共享情报信息资源为基础，以实现对涉稳情况信息实时侦控为主要功能的全方位、多层级、立体化的情报信息网络。

一是全面整合政府网、公安网、互联网、单兵系统等信息资源，建立覆盖区级层面、职能部门和街乡层面及社区（村）层面的三级情报信息网；二是充分利用广播电视等传统媒介、96105区政府热线、110等服务保障系统、GIS地理信息系统，通过信息员直报、探头实时监控、网络信息采集等方式，拓宽情报信息搜集的途径、手段。最终实现一源多路，情报共享，为科学决策提供依据。

“两库”：建设以实现维稳工作长效管理为目标，以储存积累维稳资料为手段，以辅助科学决策为功能的基本情况库和应急决策支持库。

一是建立以各类维稳资料和基础数据为内容的基本情况库。由关注对象、矛盾纠纷、风险评估、防控力量、专家信息、公共安全、风险源七个子库组成。通过全面搜集、翔实记录、合理分类、动态更新，应用GIS系统，将各类资料转化形成风险地图，实现了全区社会维稳总体情况的直观反映，为全面掌控维稳形势提供依据。

二是建立以规范化的案例和标准化的处置方案为主要内容的应急决策支持库。由案例、预案、法律法规、决策建议和处置方案五个子库组成。分类收集国内外涉稳事件的典型案例，总结发生原因、处置过程、成功经验和失败教训，结合预案、法律法规等资料，形成标准化、规范化的处置方案。在此基础上通过数据、内容的不断更新和技术支持，实现同类搜索、经验提示等功能，为科学决策提供支持。

“三关”：建设以对风险信息的有效鉴别为基础，以实现对涉稳事件的科学决策和处置为核心，以落实维稳责任为保障的研判预警、科学决策、督查考核“三道关”。

一是建立分级评定风险程度、科学研判情报信息、准确分析趋势走向的情报研判预警关。通过对以往涉稳事件规律性研究，设定人员规模、地点敏感度、引发关联度等量化指标，建立风险等级评定标准。风险等级定为需立即处置的极高风险、需重视的高风险、需跟踪关注的中风险、街乡自行处置的低风险四个级别。街乡层面对涉稳事件的风险进行初审；区级层面进行复审，有效过滤、逐级分流海量信息和大量风险，为启动相应级别的处置程序提供依据。

二是建立处置流程标准化、决策机制规范化、体系运行制度化的科学决策关。根据研判预警关所确定的风险等级，结合“一网”、“两库”中的相关资料和事件实际情况，形成最终的实施方案。各职能部门按照方案要求迅速开展工作，形成责任明确、流程规范、机制完善、高效运转的处置模式。针对个别重大突发紧急事件，建立专家评审分析、情况会商等一系列研判机制，确保对特殊类涉稳事件的科学决策。

三是建立责任明确、奖惩分明的督查考核关。通过督导检查、绩效考核和责任追究等机制，建立科学完善的维稳工作考评办法。对体系建设、风险评估、重点人稳控、信息报送、事件处置等工作进行综合考评，用科学的制度提升工作的积极性和主动性。

（二）体系关联

“一网”是整个体系的信息采集系统。通过整合信息资源，形成全方位、多层级、立体化的情报信息搜集报送网络，实现对信息的实时监控、有效辨别、追踪更新，为“两库”、“三关”提供大量、准确、翔实的数据信息。

“两库”是整个体系的决策辅助系统。通过数据的动态更新、经验的持续积累、方法的不断完善，服务于整个体系，并对“一网”、“三关”的运转产生影响。

“三关”是整个体系的研判决策系统。研判预警关是科学决策的先决条件，科学决策关是维稳体系的核心内容，督查考核关是科学决策落实的责任保障。通过“一网”、“两库”的全方位支持，实现对涉稳事件的科学处置。

（三）体系创新点

1.理论创新——维稳工作全要素框架

以风险管理、社会管理、信息管理、知识管理和绩效管理理论为基础，结合新时期维稳工作特点，按照科学严谨、结合实际的原则，将涉稳事件、处置流程、历史案例等八大要素进行科学合理分类，形成支撑维稳工作的基础框架。

2.管理创新——三层联动、五项机制

建立了运转高效，覆盖该区区级、区属职能部门和街乡以及社区（村）等三个层面的维稳工作联动体制构架；形成了包括信息预警、风险评估、会商研判、指挥处置、督查考核五项维稳工作机制。

3.手段创新——风险地图、知识管理

应用GIS系统、3G、舆情监测、数据库和多网融合等技术，形成及时准确直观反映朝阳区维稳动态的风险地图；将基础数据、参考案例、政策法规、相关专家等辅助决策信息，与地图信息结合，形成日常管理和战时指挥的操作平台。

运用知识管理的理论，形成全方位、多层次的基础数据库和历史案例库，建立知识积累、数据更新的运行机制，在维稳工作中完成数据整合和“两库”更新，确保科技维稳规范化、长效化。

参考文献

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后记

中国人民大学危机管理研究中心自2003年承担教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“国家公共危机安全管理系统研究”（03JZD0021）以来，系统和深入地开展了危机管理的研究。而社会发展至今，危机的内涵和外延都有所扩展或变化。危机源从传统的四类突发公共事件，增加了社会负面影响和信任危机，并且后两类实际上逐步演变成极为复杂也极难应对的危机。在此背景下，我国应急管理工作、“一案三制”虽已有了举世瞩目的长足进展，仍难以妥善应对危机的新形势和新特征。因此，本书与时俱进，从传统的突发事件应对，升级为科学的应急管理和风险管理；从传统上政府主导型的新闻发布，升级为形象管理和媒体舆情应对；从传统上的群众工作，升级为信任管理应对和信任危机管理。力求为社会各界提供理论结合实践，具有科学性、实用性的研究成果。

本书的研究成果来源于理论研究和实践操作两个方面。一方面是承接中央、部委和省市的系列委托课题项目、国际国内的高端研讨，持续汲取了丰富的学术养分；另一方面是长期直接或间接参与重特大突发事件、热点难点问题的应对，不断检验校正理论、提炼总结规律，积累了宝贵教训和实战经验。尤其是笔者主持的北京市朝阳区“社会稳定的风险治理和科学管理体系”和北京市大兴区“校园安全‘主动防、科学管’工作体系”等试点，既为社会服务管理提供了创新亮点，也为应急管理和危机公关奠定了实操平台。衷心期望此书能够为我们的国家和民族在防灾减灾方面取得更快、更大、更多的发展和进步，尽绵薄之力。

感谢中国人民大学公共管理学院郑雯同学为本书所做的艰辛工作，中国人民大学的尚远方、张竞文、蒋宇芝、李继朋、杨玉琴、张越、刘瞳、范坤、黄莹莹、陆美霖、韩丹、林怀明等参与了相关工作。感谢中国人民大学出版社编辑朱海燕、孟庆晓等为本书的顺利出版所做的工作。感谢我的老师、家人、朋友们长期的支持和帮助。

唐钧

中国人民大学危机管理研究中心主任

风险治理与科学管理网（www.999cn.org）

2012年8月